ΑΠΟΨΕΙΣ

Εισήγηση της Πρωτοδίκη Δ.Δ. Λ. Φακίτσα στην ημερίδα της 3ης-4-2014  Ε.Δ.Δ.-ΚΕΔΙΒΑ με γενικό θέμα «Η δίκαιη δίκη υπό συνθήκες κρίσης».

Ειδικό θέμα εισήγησης :

«Κριτική ανάλυση του προσχεδίου νόμου περί γενίκευσης των ενδικοφανών διαδικασιών στις διοικητικές διαφορές ουσίας».

Τον περασμένο Ιούλιο αναρτήθηκε προς δημόσια διαβούλευση νομοσχέδιο πρωτοβουλίας του Υπουργείου Δικαιοσύνης Διαφάνειας και Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων, με περιεχόμενο την καθιέρωση ενός υποχρεωτικού μηχανισμού ενδικοφανούς διαδικασίας που καταλαμβάνει, με γενικευμένο και ενιαίο τρόπο, τη συντριπτική πλειοψηφία των διοικητικών διαφορών ουσίας. Παράλληλα, με το ίδιο νομοσχέδιο, καταργούνται συλλήβδην όλες οι  ήδη υφιστάμενες ειδικές διοικητικές και ενδικοφανείς διαδικασίες εσωτερικού ελέγχου της διοικήσεως (από την ΤΔΕ του ΙΚΑ μέχρι τον Ελεγκτή Νομιμότητας του Καλλικράτη), χωρίς μάλιστα ρητή αναφορά σε κάθε μία απ’ αυτές. Ταυτόχρονα, εν είδει υποκαταστάσεως, προβλέπεται η κατάργηση του δευτεροβάθμιου δικαστικού ελέγχου στις καταλαμβανόμενες από τη ρύθμιση διαφορές. Η προώθηση του σχεδιασμού βρίσκεται μέσα στις άμεσες προτεραιότητες του Υπουργείου. Ενόψει των σοβαρότατων θεσμικών αλλαγών που θα επιφέρει το εν λόγω νομοσχέδιο, εφόσον καταστεί νόμος, τόσο στην ελληνική Διοίκηση, όσο και στο δικαίωμα δικαστικής προστασίας στις διοικητικές διαφορές, κρίθηκε απαραίτητο, με την παρούσα εισήγηση, να καταστεί ευρύτερα γνωστό το περιεχόμενο του και να θιγούν, κάποιοι από τους προβληματισμούς που αναφύονται σχετικώς. Προβληματισμοί, που συνδέονται, άλλωστε, με το ευρύτερο, ιδιαίτερα σημαντικό, ζήτημα των εναλλακτικών, έξω από την οργανωμένη δικαιοσύνη, τρόπων επίλυσης των γεννώμενων διαφορών, και δη όταν αυτοί έχουν υποχρεωτικό χαρακτήρα. Η προώθηση της υιοθέτησης εναλλακτικών μορφών επίλυσης διαφορών αποτελεί σταθερή πρόταση της Ευρωπαϊκής Ένωσης, που έχει μετατοπίσει σταθερά το ενδιαφέρον της στο χώρο της δικαιοσύνης, και δεν θα ήταν υπερβολή να διατυπωθεί η εκτίμηση ότι, με εξαίρεση τα ίδια τα ατομικά δικαιώματα, κανένας άλλος θεσμός του νομικού πολιτισμού δεν προπαγανδίστηκε μεταπολεμικά τόσο σθεναρά. 

Σύμφωνα λοιπόν με το εν λόγω νομοσχέδιο, συνιστάται στο Υπουργείο Δικαιοσύνης αυτοτελής Υπηρεσία, που αποτελείται από ένα Κεντρικό και επτά Περιφερειακά Γραφεία που λειτουργούν στις έδρες των αποκεντρωμένων Διοικήσεων. Στα περιφερειακά γραφεία μοιράζονται, ανάλογα με τον όγκο των υποθέσεων, 57 τριμελείς Επιτροπές που καλούνται χαρακτηριστικά «Ανεξάρτητες Διοικητικές Επιτροπές», οι οποίες εξετάζουν κατά το νόμο και την ουσία τις ενδικοφανείς προσφυγές των πολιτών. Τα τρία μέλη των Επιτροπών αυτών διορίζονται με θητεία και είναι πλήρους και αποκλειστικής απασχόλησης. Πρόεδρος κάθε Ανεξάρτητης Επιτροπής επιλέγεται συνταξιούχος κατά κανόνα δικαστικός λειτουργός. Δεύτερο μέλος, έναν υπάλληλος του Δημοσίου ή ν.π.δ.δ. Τρίτο μέλος, ένας δικηγόρος ή οικονομολόγος. Η επιλογή των δύο τελευταίων μελών γίνεται διά πίνακα κατάταξης, που συντάσσεται από το ΑΣΕΠ βάσει μοριοδότησης. Η ενδικοφανής προσφυγή ασκείται, έναντι παραβόλου, εντός 30 ημερών από την επίδοση της πράξης ή τη συντέλεση της παράλειψης, και η επιτροπή οφείλει να αποφανθεί εντός τριών μηνών.  Δεν προβλέπεται αυτοδίκαιη αναστολή εκτέλεσης της πράξης, με εξαίρεση τις φορολογικές υποθέσεις. Δικαίωμα προσφυγής στο Δικαστήριο, μετά την υποχρεωτική άσκηση της ενδοκοφανούς, έχει ο διοικούμενος, το Δημόσιο, και τα ν.π.δ.δ. Ιδίως όσον αφορά στο Δημόσιο, μόνο για παράβαση νόμου και  πλάνη περί τα πράγματα.

Προσπαθώντας να ανιχνεύσουμε τη φύση και τη λειτουργία του οργάνου που συνιστάται, παρατηρούμε τα ακόλουθα : Κατά μεν την πολιτειακή χωροθέτηση της οικείας Υπηρεσίας, αυτή αποτελεί καταρχήν διοικητική αρχή ενταγμένη στον κρατικό μηχανισμό, και δη στο Υπουργείο Δικαιοσύνης. Ταυτόχρονα, όμως, βρίσκεται απομακρυσμένη όχι μόνο από τη συγκεκριμένη  διοικητική αρχή που εξέδωσε την αρχική πράξη, αλλά και από το Υπουργείο που υπάγεται η αρχή αυτή. Η απομάκρυνση αυτή, ασφαλώς, τείνει να τονώσει τα εχέγγυα αντικειμενικής κρίσης και αμεροληψίας του οργάνου, δίδοντας του την ιδιότητα του τρίτου τρόπον τινά,  κατά τα δικαστικά πρότυπα. Από την άλλη όμως πλευρά, γεννάται το ερώτημα μήπως ο νομοθέτης, στην προσπάθειά του αυτή, ξεπερνάει τα αναγκαία εκείνα όρια που προσδιορίζουν τον οικείο έλεγχο ως   εσωτερικό διοικητικό αυτο-έλεγχο βάσει της αρχής της νομιμότητας, δεδομένου ότι, κατά τεκμήριο, τα καθ’ύλην αρμόδια Υπουργεία είναι εκείνα που γνωρίζουν τις ειδικότερες εκφάνσεις και κατευθύνσεις του δημοσίου συμφέροντος στις επιμέρους κατηγορίες διαφορών. Ταυτόχρονα, διαπιστώνεται προβληματική συγκέντρωση μεγάλης ποσότητας και ποιότητας εξουσίας στο Υπουργείο Δικαιοσύνης, ενόψει του ότι οι αποφάσεις των Επιτροπών αυτών είναι οι μόνες δεσμευτικές και εκδίδονται βάσει εξουσίας πλήρους αναδιαμόρφωσης της πράξης. Τούτο δε επιτείνεται από το γεγονός ότι δεν προβλέπεται κάποιου είδους συνεργασία μεταξύ του Υπουργείου Δικαιοσύνης και των υπόλοιπων καθ’ύλην αρμόδιων φορέων κατά τη διαμόρφωση της οικείας αρμοδιότητας. Τέλος αναρωτιέται κανείς ποιά είναι εκείνα τα αυξημένα εχέγγυα ανεξαρτησίας απέναντι στην ασκούμενη κυβερνητική πολιτική, που διαθέτει το Υπουργείο Δικαιοσύνης, (σε σύγκριση με τα υπόλοιπα Υπουργεία) δεδομένου μάλιστα ότι η εν λόγω Υπηρεσία υπάγεται απευθείας στον Υπουργό Δικαιοσύνης, που αποτελεί πολιτικό πρόσωπο.

Περαιτέρω, ως προς την επιλογή,  υπηρεσιακή κατάσταση και τη θεσμική θωράκιση των μελών των εν λόγω επιτροπών, παρατηρούμε τα εξής:  Πέραν του αποσπασμένου μόνιμου δημοσίου υπαλλήλου που αποτελεί το μοναδικό σύνδεσμο, έστω και απομακρυσμένο, με τη διοίκηση και το δημόσιο συμφέρον, τα άλλα δύο μέλη, που αποτελούν και την πλειοψηφία,  δεν ανήκουν στο χώρο της δημόσιας διοίκησης. Ο μεν δικηγόρος είναι ένας επαγγελματίας που προέρχεται από το χώρο της αγοράς και θα επιστρέψει εκεί, επιλέγεται με μόνα κριτήρια την επιστημονική του κατάρτιση και εμπειρία στον οικείο χώρο, τα οποία και επιδιώκεται προφανώς να συνεισφέρει στην όλη διαδικασία, χωρίς καμία αναφορά στο ήθος, την κρίση, την κοινωνική του αναγνώριση και προσφορά. Η σχέση του με το Δημόσιο δεν βρίσκει την κατάταξή της στο άρθρο 103 του Συντάγματος, αλλά η εν γένει υπηρεσιακή, ασφαλιστική, μισθολογική του θέση αποτελεί ένα μίγμα σχέσης έμμισθης εντολής ορισμένου χρόνου που συνδέει το Δημόσιο με τους δικηγόρους του, σε συνδυασμό με πολλά  στοιχεία υπηρεσιακής κατάστασης των μελών των Ανεξάρτητων Αρχών.

Ο δε συνταξιούχος δικαστικός λειτουργός διαθέτει, κατά κανόνα, εμπεδωμένο δικαστικό επαγγελματισμό και εξασκημένο αισθητήριο, στα οποία προφανώς προσβλέπει ο νομοθέτης, πλην, όντας εκτός του θεσμικού πλαισίου της δικαιοσύνης, δεν διαθέτει ο ίδιος πλέον κανενός είδους ενεργή προσωπική και λειτουργική ανεξαρτησία. Είναι δε προβληματικό από την άποψη της ποιότητας της ανεξαρτησίας του, ότι, μολονότι καταλαμβάνει τη θέση του Προέδρου της εκάστοτε Επιτροπής, όχι μόνο δεν θεσπίζονται εκ των προτέρων κριτήρια για την επιλογή του,  αλλά ακόμα και η ειδική Επιτροπή που ορίζεται να τον επιλέξει, αποτελείται από συνταξιούχους δημόσιους λειτουργούς, που επιλέγονται απευθείας από τον Υπουργό Δικαιοσύνης, επίσης άνευ κριτηρίων. 

Από  αυτά, μπορεί να συναχθεί ότι τα μέλη των εν λόγω Επιτροπών, που διορίζονται επί θητεία - που δύναται να ανανεωθεί άνευ κριτηρίων από τον Υπουργό Δικαιοσύνης- απολαύουν περιορισμένης προσωπικής ανεξαρτησίας, σε σχέση με τους απλούς δημοσίους υπαλλήλους που είναι μόνιμοι, τα μέλη των Ανεξάρτητων Διοικητικών Αρχών, σαφώς δε σε σχέση με τους δικαστές, που είναι ισόβιοι, ενταγμένοι σε ένα αυτοδιοίκητο δικαστικό σύστημα και θωρακίζονται από σύμπλεγμα συνταγματικών και νομοθετικών εγγυήσεων ως προς την αντικειμενικότητα του διορισμού, της υπηρεσιακής τους κατάστασης κλπ.  

Ως προς τη λειτουργική ανεξαρτησία των μελών των εν λόγω Επιτροπών, προβλέπεται ρητώς ότι δεν διώκονται, ούτε ενάγονται για γνώμη που διατύπωσαν κατά την άσκηση των καθηκόντων τους, υπάγονται δε στην πειθαρχική εξουσία του Υπουργού Δικαιοσύνης, [βάσει του Κώδικα Κατάστασης Δημοσίων Υπαλλήλων] αναλόγως της φύσεως της θέσεως που κατέχουν.  Και ενώ είναι πολύ σημαντική τομή η προστασία από πειθαρχική ή αστική δίωξη  των μελών για τη γνώμη τους, δεν προκύπτει ωστόσο με ποιά κριτήρια διαμορφώνουν τη γνώμη αυτή, καθώς ο νομοθέτης δεν φτάνει στο σημείο να διατυπώσει ότι ενεργούν αδέσμευτα υπακούοντας το νόμο και τη συνείδησή τους, αφού πρόκειται για διοικητικό καταρχήν όργανο, το δε κεντρικό Γραφείο ρητώς προβλέπεται ότι εκδίδει εγκυκλίους, τις οποίες προφανώς απευθύνει στις ΑΔΕ.  

Περαιτέρω, ως προς τη φύση της αρμοδιότητας που ανατίθεται στις εν λόγω επιτροπές (λειτουργικό κριτήριο), προέχοντα χαρακτήρα, φαίνεται να ενέχει το οιονεί δικαιοδοτικό στοιχείο της εν λόγω λειτουργίας, όπως αδιάψευστα, άλλωστε, μαρτυρά η ταυτόχρονη υποκατάσταση ενός βαθμού δικαιοδοσίας από τη λειτουργία των επιτροπών αυτών. Παρά το ότι η νομολογία του ΣτΕ στα ζητήματα αυτά φαίνεται να δίνει έμφαση στη διαδικασία που ακολουθείται από αντίστοιχες επιτροπές (π.χ. ΣΕ 3503/2009), ωστόσο, στην προκειμένη περίπτωση, α) η φύση της εξουσίας που ανατίθεται στις Επιτροπές, που είναι η οριστική επίλυση των διοικητικών διαφορών, που άγονται ενώπιόν τους κατόπιν προσφυγής του πολίτη, αφού δηλ. γεννηθεί η διαφορά, β) η δυνατότητα πλήρους αναδιαμόρφωσης της πράξης, κατόπιν ελεύθερης έρευνας των πραγματικών και νομικών ζητημάτων της υπόθεσης, γ) τα εν γένει εργαλεία που τους χορηγούνται για τη επίτευξη του έργου τους, που προσιδιάζουν στα δικονομικά αποδεικτικά εργαλεία (μάρτυρες, αυτοψία, πραγματογνωσύνη, αυτεπάγγελτη εξέταση προσώπου έχοντος δικαίωμα παρέμβασης), το διευρυμένο έννομο συμφέρον άσκησης ενδικοφανούς προσφυγής  σε σχέση με εκείνο του ένδικου βοηθήματος, δ) η τυπικότητα της διαδικασίας που ακολουθείται, ήτοι συγκεκριμένη προδικασία, κατ΄αντιμωλία συζήτηση, στην οποία καλούνται τυπικώς  οι ενδιαφερόμενοι να παραστούν εφόσον το επιθυμούν, ώστε ουσιαστικά λείπουν μόνο οι διατυπώσεις δημοσιότητας κατά τη συζήτηση και την έκδοση της απόφασης) ε) τα χαρακτηριστικά της ανεξαρτησίας και αμεροληψίας, που γίνεται προσπάθεια να προσδοθούν  στα μέλη των Επιτροπών αυτών, ενδεικνύουν τον οιονεί δικαιοδοτικό χαρακτήρα της αρμοδιότητας. 

Από όλα τα παραπάνω λοιπόν φαίνεται, ότι ο νομοθέτης προκειμένου να επιτύχει την απομάκρυνση του νέου αυτού οργάνου από το στενώς νοούμενο  δημόσιο συμφέρον, ώστε να επιλύονται υπέρ των πολιτών όσο το δυνατόν περισσότερες διαφορές σε επίπεδο διοικήσεως, διαμόρφωσε ένα όργανο μικτού χαρακτήρα, τόσο κατά το λειτουργικό όσο και κατά το οργανικό κριτήριο, με διοικητική καταρχήν ταυτότητα, πλην έντονες τάσεις ανεξαρτητοποίησης, κι έτσι με πολλά στοιχεία από τη φυσιογνωμία τόσο των ανεξάρτητων διοικητικών αρχών, όσο και των δικαστηρίων.  Χωρίς όμως να είναι τίποτε από αυτά τελικά.  Σ΄αυτό λοιπόν το όργανο ανέθεσε την εκδίκαση γενικευμένης ενδικοφανούς προσφυγής, της οποίας, ωστόσο, η φύση ως μέσο εσωτερικού ελέγχου της διοίκησης παρίσταται, ενόψει αυτών, αλλοιωμένη. 

Δεδομένης, λοιπόν, αυτής της «συγχύσεως»,  γεννάται το ερώτημα,  ενόψει του άρθρου 87  Σ, κατά το οποίο η δικαιοσύνη απονέμεται από δικαστήρια συγκροτούμενα από τακτικούς δικαστές, αν,  στο κλασικό διοικητικό πεδίο, με γνωστό τον αναγκαστικού δικαίου χαρακτήρα του, ο νομοθέτης διαθέτει την ευχέρεια να αναθέτει οιονεί δικαιοδοτική λειτουργία (στα πλαίσια ενδικοφανούς προσφυγής)  σε ιδιότυπο όργανο, όπως το προκείμενο, που εμφανίζει χαλαρή σύνδεση με τη Διοίκηση, τόσο λόγω της δομικής χωροθετήσεώς του, όσο και της οργανικής του συνθέσεώς, με αποτέλεσμα να υπερβαίνονται τα όρια εντός των οποίων μπορεί να θεωρείται ότι διενεργείται εσωτερικός διοικητικός επανέλεγχος νομιμότητας, Και τούτο όταν η ανάθεση της δικαιοδοτικής αυτής λειτουργίας δεν δικαιολογείται από την φύση κάποιας συγκεκριμένης διαφοράς, αλλά καταλαμβάνει γενικευμένα το σύνολο σχεδόν των διοικητικών διαφορών ουσίας, μολονότι υφίστανται οργανωμένα τακτικά διοικητικά δικαστήρια πλήρους δικαιοδοσίας προς τουτο.     

Το γεγονός ότι της κρίσεως των εν λόγω Επιτροπών ακολουθεί δυνατότητα πρόσβασης στο Δικαστήριο δεν αναιρεί άνευ ετέρου τις παραπάνω αμφιβολίες. Κι αυτό γιατί το ελληνικό Σύνταγμα δεν προβλέπει  ότι η απονομή της δικαιοσύνης ανήκει στα δικαστήρια σε τελικό μόνο στάδιο. Το αγαθό της δικαιοσύνης, δεν είναι απλά μία υπηρεσία που αρκεί να ικανοποιεί τους χρήστες της, ενδεχομένως προϊόν διαπραγμάτευσης ή, στη χειρότερη περίπτωση, συνδιαλλαγής, αλλά ενέχει μια εξίσου σημαντική διάσταση ιδεώδους, που αποτελεί θεμέλιο της κοινωνικής συμβίωσης. Με απλά λόγια ο πολίτης, όταν κρίνεται η διαφορά του,  είναι επικίνδυνο, να βρίσκεται υποχρεωτικά ενώπιον επιτροπών αμφίβολης αμεροληψίας που προσποιούνται καθ’όλα ή σχεδόν καθ’όλα ότι είναι δικαστήρια. Ο κίνδυνος αυτός μας ενδιαφέρει εδώ όχι μόνο με την υποκειμενική του διάσταση, αλλά και αντικειμενικά. 

Περαιτέρω, σύμφωνα με τη νομολογία του ΕΔΔΑ, όταν μία υπόθεση, που εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 6 της ΕΣΔΑ, κρίνεται από όργανα που δεν έχουν τα χαρακτηριστικά δικαστηρίου, όπως η έννοια αυτή έχει νοηματοδοτηθεί από το ίδιο δικαστήριο, απαιτείται αλλά και αρκεί η υπόθεση αυτή να ελέγχεται ακολούθως από δικαστήριο πλήρους δικαιοδοσίας (βλ. Ε.Δ.Δ.Α ΣΙΓΜΑ ΡΑΔΙΟ ΤΗΛΕΟΡΑΣΗ κατά Κύπρου της 21-7-2011, Albert et le Compte κατά Βελγίου της 10-2-1983, Chevrol κατά Γαλλίας της 13-2-1983). Αντιστοίχως, έχει κριθεί ότι αν το διοικητικό όργανο που εξέδωσε την πράξη από την οποία προκλήθηκε η διαφορά, διαθέτει υψηλού επιπέδου εγγυήσεις, που κατά την ίδια νομολογία το καθιστούν δικαστήριο, τότε ο δικαστικός έλεγχος που ακολουθεί μπορεί να είναι περιορισμένος. [Δηλαδή, εάν ενισχυθεί η λειτουργική ανεξαρτησία των εν λόγω  Επιτροπών, προβλεφθούν δε ως δημόσιες οι συνεδριάσεις τους, θα βρισκόμαστε μπροστά σε ένα όργανο που ενδεχομένως θα πληροί την έννοια του δικαστηρίου, κατά το ΕΔΔΑ]. Ωστόσο, η οικεία νομολογία του ΕΔΔΑ αποτελεί ένα minimum προϋποθέσεων για την ύπαρξη δίκαιης δίκης, και δεν επιτρέπει, ασφαλώς, στον έλληνα νομοθέτη, που δεσμεύεται από το ελληνικό Σύνταγμα και την ελληνική δικαστηριακή παράδοση, να αναθέτει δικαιοδοτική λειτουργία, με υποχρεωτικό χαρακτήρα, σε οποιασδήποτε φύσης όργανα, τα οποία ο ίδιος χαρακτηρίζει ως ικανοποιητικώς αμερόληπτα και ανεξάρτητα, φτάνει να ακολουθεί τακτικός δικαστικός έλεγχος. 

Άλλωστε, όπως μας ενημέρωσαν ευρωπαίοι συνάδελφοι, στους οποίους η Ένωση Δ.Δ.  απευθύνθηκε, στο ηπειρωτικό ευρωπαϊκό δικαιϊκό σύστημα, δεν υφίσταται τέτοιο γενικευμένο,  τόσο απομακρυσμένο από την πρωτογενή διοίκηση, κεντρικά ελεγχόμενο σύστημα ενδικοφανών διαδικασιών. Χαρακτηριστικά, οι αυστριακοί συνάδελφοι μας απάντησαν ότι στη δική τους έννομη τάξη υπήρχαν πλείστες όσες διοικητικές επιτροπές,  που μετά από πολιτική συζήτηση δύο δεκαετιών καταργήθηκαν, και από το έτος 2014 αντικαταστάθηκαν από γενικευμένα τακτικά διοικητικά δικαστήρια πρώτου βαθμού. Παρόμοιες επιτροπές λειτουργούσες σε χώρες του common law δέχθηκαν σοβαρή κριτική ως προς την αμεροληψία τους, και  πολλές από αυτές τελικώς ενσωματώθηκαν στα δικαστήρια.

Σε κάθε όμως περίπτωση, ακόμα κι αν κάποιος δεν συμφωνεί με τις παραπάνω θέσεις, δεν μπορεί να μην αναγνωρίσει ότι με το σχολιαζόμενο νομοσχέδιο υποβαθμίζεται το δικαίωμα δικαστικής προστασίας. Αξίζει να δώσουμε έμφαση στα εξής σημεία :  

1) Καταρχήν, καταργείται ο δεύτερος βαθμός δικαστικής προστασίας. Η ρύθμιση  αυτή στο βαθμό που υποδηλώνει ότι επαρκώς υποκαθίσταται η καταργούμενη βαθμίδα από την κρίση των εν λόγω Επιτροπών, είναι, εκτός από πρόωρη, αφού δεν γνωρίζουμε την αποτελεσματικότητά τους, και άστοχη. Μία τέτοια γενικευμένη κατάργηση υφιστάμενης πτυχής του δικαιώματος δικαστικής προστασίας, θα έπρεπε να στηρίζεται προεχόντως σε κριτήρια όπως η αποτίμηση της λειτουργίας της εφέσεως, η ύπαρξη μεγάλου φόρτου στα εφετεία,  αφού, παράλληλα, ληφθεί υπόψη  ότι η αναίρεση έχει πλέον χάσει εν πολλοίς τον παραδοσιακό της ρόλο, και έχει συρρικνωθεί σε  δικλείδα ασφάλειας της νομολογίας. Περαιτέρω, σοβαρό ζήτημα δικονομικής ανισότητας γεννάται σε βάρος των διαφορών ουσίας που καταλαμβάνονται από τις εν λόγω ρυθμίσεις σε σχέση με εκείνες που δεν καταλαμβάνονται, όπως αυτές που γεννώνται με  την άσκηση αγωγής. 

2) Σοβαρό πρόβλημα φαίνεται να δημιουργείται, επίσης, σε επίπεδο προσωρινής δικαστικής προστασίας, όταν μεσολαβούν υποχρεωτικοί για τον πολίτη ενδικοφανείς μηχανισμοί, χωρίς ταυτόχρονη αυτοδίκαιη αναστολή της εκτέλεσης της προσβαλλόμενης πράξης, όπως εν προκειμένω, καθώς η διοίκηση σπεύδει να εκμεταλλευτεί το διάστημα αυτό για να εκτελέσει την πράξη, ιδίως όταν πρόκειται για χρηματική απαίτηση. Τούτο δε έχει ως αποτέλεσμα όταν η διαφορά υποβάλλεται στο δικαστήριο, η πράξη, λόγω της καθυστέρησης, να έχει εκτελεσθεί, ενδεχομένως και ολοσχερώς, οπότε η προσωρινή δικαστική προστασία καθίσταται άνευ αντικειμένου. Το πρόβλημα βέβαια είναι γνωστό και είχε αντιμετωπιστεί από τη νομολογία με αφορμή  κοινωνικοασφαλιστικές υποθέσεις, όπου κρίθηκε ότι είναι μεν νόμιμη, πλην ανενεργή, η ταμειακή βεβαίωση απαίτησης του ΙΚΑ, καθ’όν χρόνο εκκρεμεί η ενδικοφανής διαδικασία ενώπιον της ΤΔΕ του  ΙΚΑ. Ωστόσο, τώρα υπάρχει η ιδιαιτερότητα ότι προβλέπεται δυνατότητα υποβολής αίτησης αναστολής ενώπιον των Επιτροπών, με συγκεκριμένες προϋποθέσεις.

Το πρόβλημα είναι ήδη οξύτατο στις φορολογικές διαφορές, στις οποίες προηγείται η διαδικασία ενώπιον της Υπηρεσίας Εσωτερικής Επανεξέτασης. [Η άσκηση ενδικοφανούς προσφυγής ενώπιον της δύναται να αναστείλει την καταβολή του 50% του αμφισβητούμενου ποσού, μόνο εφόσον ο φορολογούμενος καταβάλει το υπόλοιπο, ή εφόσον γίνει δεκτό από την ίδια Υπηρεσία το οικείο αίτημά του περί αναστολής εκτέλεσης. Από τις 1.252 δε, αιτήσεις αναστολής που έχουν κατατεθεί πανελλαδικά από την έναρξη λειτουργίας της Υπηρεσίας αυτής, δηλ. από την 1η.8.13 μέχρι σήμερα, έχουν γίνει δεκτές μόνο 67, βάσει του μοναδικού κριτηρίου της ανεπανόρθωτης βλάβης. Στην περίπτωση λοιπόν που ο βαρυνόμενος δεν έχει τη δυνατότητα να καταβάλει την οφειλή, ούτε τμηματικά, και δεν δικαιωθεί διοικητικής αναστολής, καθ’όν χρόνο εκκρεμεί η κρίση της διοικητικής προσφυγής, αποστερείται του συνταγματικού δικαιώματος για προσωρινή δικαστική προστασία, παραμένοντας εκτεθειμένος στις συνέπειες εκτέλεσης της φορολογικής πράξης].  Και είναι αλήθεια ότι το υπό κρίση νομοσχέδιο, ειδικά στις φορολογικές υποθέσεις, προβλέπει την αυτοδίκαιη αναστολή της εκτέλεσης, όσο εκκρεμεί η οικεία διαδικασία ενώπιον των ανεξάρτητων επιτροπών. Όμως, αν λάβουμε υπόψη α) ότι η διαδικασία εκτέλεσης έχει ενδεχομένως ήδη ξεκινήσει κατά το προηγούμενο ενδικοφανές στάδιο, δεδομένου και ότι η φορολογική Διοίκηση διαθέτει πλέον ένα εξαιρετικά πλούσιο και αιφνιδιαστικό  οπλοστάσιο διασφάλισης και είσπραξης των απαιτήσεών της (χαρακτηριστικό παράδειγμα οι κατασχέσεις τραπεζικών λογαριασμών, που γίνονται ηλεκτρονικά χωρίς να ενημερώνεται ο πολίτης), β) το γεγονός ότι η αυτοδίκαιη αναστολή κατά το δεύτερο στάδιο δεν καταλαμβάνει τα διοικητικά μέτρα για τον εξαναγκασμό και τη διασφάλιση της είσπραξης, ήτοι π.χ. χορήγηση αποδεικτικού φορολογικής ενημερότητας, θεώρηση βιβλίων-στοιχείων, είναι σίγουρο ότι κάθε καθυστέρηση άσκησης δικαστικής προσφυγής και αίτησης αναστολής λειτουργεί σε βάρος του πολίτη.  

Ζήτημα πλήρους υποκατάστασης της προσωρινής δικαστικής προστασίας, θα έχουμε στις περιπτώσεις των πράξεων περιορισμένης χρονικής ισχύος, με τις οποίες π.χ. ανακαλείται προσωρινά η άδεια ή διατάσσεται για περιορισμένο χρονικό διάστημα η παύση λειτουργίας πάσης φύσεως επαγγελματικών εγκαταστάσεων [από τα καταστήματα υγειονομικού εδιαφέροντος, μέχρι βιομηχανικές εγκαταστάσεις, ξενοδοχειακές μονάδες κλπ. που υπάγονται πλέον, εφόσον έχουν τη μορφή της διοικητικής κύρωσης, στα διοικητικά πρωτοδικεία, βάσει του άρθρου 66 του ν.4055/2012)]. Εάν, λοιπόν, απορριφθεί διοικητικά η αίτηση αναστολής του ενδιαφερομένου, δεν καταλείπεται έδαφος προσωρινής δικαστικής προστασίας, αφού θα έχει συνήθως διαρρεύσει ο κρίσιμος χρόνος παύσης της λειτουργίας, ενώ, ακόμα και το ενεστώς έννομο συμφέρον του καθ’ού θα αμφισβητείται, κατά το χρόνο άσκησης της προσφυγής ενώπιον του Δικαστηρίου.

3) Στην περίπτωση των φορολογικών διαφορών, η εφαρμογή διπλής ενδικοφανούς διαδικασίας θα μπορούσε να υποστηριχθεί ότι οδηγεί σε υπέρμετρη και αδικαιολόγητη παρεμπόδιση του δικαστικού ελέγχου (ΣτΕ 400/1975, 3701/1974). Διότι, και οι δύο διαδικασίες επιτελούν ίδιο έργο, την άσκηση επανελέγχου κατά το νόμο και την ουσία, είναι γραφειοκρατικά τυπικές και ενεργοβόρες για τον πολίτη, και θα σημαίνουν πρακτικά καθυστέρηση πρόσβασής του στο Δικαστήριο επί επτά περίπου συνολικά μήνες, με εν τω μεταξύ σοβαρά ελλείμματα προσωρινής δικαστικής προστασίας, όπως προεκτέθηκε. 

4)  Τέλος, αν λάβουμε υπόψη τον πολύπλοκο και χρονοβόρο χαρακτήρα της όλης διαδικασίας (4 μήνες καθυστέρησης), το κόστος αυτής δεδομένου του  έμμεσου εξαναγκασμού του διοικούμενου σε χρήση  υπηρεσιών δικηγόρου και κατά το στάδιο αυτό (π.χ. δεδομένης της υποχρέωσης προβολής με την ενδικοφανή προσφυγή όλων των αιτιάσεων που θα προβάλλει με το ένδικο βοήθημα, με ποινή απαραδέκτου) τη θέσπιση αντικινήτρων προσβολής των αποφάσεων των εν λόγω Επιτροπών (καθώς παρέχεται στο διοικητικό δικαστήριο η δυνατότητα να καταδικάσει το διάδικο που ηττήθηκε σε πολλαπλάσια, έως και πενταπλάσια, δικαστική δαπάνη), το γεγονός ότι η Επιτροπή ενδέχεται να μην συνεδριάζει στην πόλη όπου διαβιοί ο διοικούμενος, σε συνδυασμό με τη γενικότερη αύξηση των δικαστικών εξόδων, τη ραγδαία και επιδεινούμενη μείωση της οικονομικής δύναμης του μέσου όρου του πληθυσμού (4 στους 10 έλληνες ζουν κάτω από τα όρια της φτώχειας), και την έλλειψη ρευστότητας της αγοράς, αντιλαμβανόμαστε ότι  αποτρέπεται ο ενδιαφερόμενος να αμφισβητήσει τη νομιμότητα των αποφάσεων των εν λόγω Επιτροπών ενώπιον των δικαστηρίων.  

5) Όμως, πέραν αυτών,  οι ενδικοφανείς προσφυγές συνιστούν αναμφισβήτητα ένα εμπόδιο στην άμεση και ευχερή πρόσβαση του διοικουμένου στη δικαιοσύνη.  Ο λόγος που δικαιολογεί και νομιμοποιεί τη θέσπισή τους είναι, προεχόντως, η διατήρηση λογικού και διαχειρίσιμου αριθμού εισερχόμενων  υποθέσεων  στα δικαστήρια αλλά και  η  όσον το δυνατόν φιλικότερη και ευχερέστερη προς τον πολίτη επίλυση της διαφοράς σε διοικητικό στάδιο, άνευ της τυπικότητας και των εξόδων της δικαστικής διαδικασίας. Κατά συνέπεια, η νομιμότητα του και η σκοπιμότητα του θεσμού εξαρτάται από την ίδια την (εικαζόμενη) αποτελεσματικότητά του. Ως προς την αποτελεσματικότητα, λοιπόν, του προτεινόμενου θεσμού, είναι δυνατόν να εκφραστούν σοβαρές επιφυλάξεις. Εξ αυτών επιλέγεται να θιγεί η εξής:   Η ύπαρξη πληθώρας διοικητικών διαφορών οφείλεται, άραγε, κατά μείζονα λόγο, στην έλλειψη διάθεσης εκ μέρους της Διοίκησης να διευθετήσει τη διαφορά; Χωρίς να αρνούμαστε τις ακαμψίες, δυσλειτουργίες κλπ του διοικητικού μηχανισμού, ωστόσο, οφείλουμε να επισημάνουμε ότι οι διαφορές γεννιούνται, από την ίδια τη φύση του σύγχρονου ανταγωνιστικού, ατομοκεντρικού  και, κατά τη βάση του, άνισου κοινωνικο-οικονομικού συστήματος, που συνθλίβει τους λιγότερο δυνατούς, ώστε δεν είναι υπερβολή η κρίση ότι με τη δικαιοσύνη επιτυγχάνεται απλώς «μία δίκαιη κατανομή της αδικίας», όπως έχουν πει. Ακόμα, κρίσιμο είναι ότι η διοικητική νομοθεσία διέπεται, κατά κανόνα, από το χαρακτηριστικό της τυπικότητας, της «αντικειμενικότητας», της ακαμψίας, που δεν αφήνει περιθώρια για εκτίμηση των ειδικών περιστάσεων των  υποθέσεων, ιδίως δε της υποκειμενικής διάστασης αυτών.  Παρά το ότι το ΕΔΔΑ βοά ότι τα δικαστήρια πρέπει να είναι σε θέση να απαντούν σε όλους τους ισχυρισμούς (απόφαση της 27.9.2011, Μenarini Diagnostics S.R.L. κατά Ιταλίας, 43509/08, σκ. 57-65, απόφαση της 16.6.2009, απόφαση της 4.3.2004, Silvester’s Horeca Service κατά Βελγίου, 47650/99 σκ. 25-30), παρά το ότι οι πολίτες επιμένουν πάντα στα δικόγραφά τους, σχεδόν από ένστικτο, να προβάλλουν τέτοιους υποκειμενικής φύσης ισχυρισμούς, αυτοί απορρίπτονται ως αλυσιτελείς, νόμω αβάσιμοι κλπ, με ελάχιστες αντίθετες μειοψηφούσες φωνές (ΣΕ 962/2013). Έτσι, η επίκληση οικονομικής αδυναμίας  δεν δικαιολογεί την απαλλαγή από τις επιβαρύνσεις,  η έλλειψη παντός είδους δόλου ή αμέλειας δεν ενδιαφέρει,  οι παραβάσεις είναι αυστηρά τυπικές, ο τρόπος επιμέτρησης προστίμων, φόρων κλπ αντικειμενικός και απολύτως προδιαγεγραμμένος από το νόμο. Ως εκ τούτου, τα περιθώρια εκτίμησης τόσο των δικαστηρίων, όσο και των όποιων επιτροπών -εφόσον αυτές επιμένουν να είναι «νομοκεντρικές»– είναι περιορισμένα, όση «φιλική διάθεση» κι αν υπάρχει. Και οι προκείμενες επιτροπές επιμένουν στο στοιχείο της νομιμότητας (χαρακτηριστικά είναι τα κριτήρια επιλογής των μελών τους, ήτοι ιδίως τίτλοι σπουδών κλπ). Αντιθέτως, για παράδειγμα, οι ΤΔΕ του ΙΚΑ, που συνιστώνται και από εκπροσώπους των εργαζομένων και των εργοδοτών, και όχι μόνο από τεχνοκράτες, έχουν δε πιο πρακτικό και ρεαλιστικό προσανατολισμό, εκδίδουν κατά κανόνα «δίκαιες» αποφάσεις, με γνώμονα το κοινό περί δικαίου αίσθημα, πλην συχνά παράνομες, και κατά κανόνα αναιτιολόγητες, γεγονός που καταδεικνύει ότι το πρόβλημα ξεκινά από τον ίδιο το Νόμο.

Ενόψει αυτών και εν  είδει επιλόγου, ακόμα και αν, μετά την εισαγωγή του νέου αυτού θεσμού, μειωνόταν εντυπωσιακά ο αριθμός των νεο-εισαγομένων στα διοικητικά δικαστήρια υποθέσεων, το φαινόμενο αυτό της μείωσης, σε ποιό βαθμό, άραγε,  θα μπορούσε να αποδοθεί στο δίκαιο και αποτελεσματικό έργο των εν λόγω Επιτροπών, και γιατί όχι, κατά μείζονα λόγο,  στην οικονομική και ηθική εξάντληση του πολίτη. Σε περιόδους , λοιπόν, όπως η σημερινή, κατά τις οποίες το Κράτος γίνεται επιθετικό, δεν ενδείκνυται η δυσχέρανση  της πρόσβασης των πολιτών στα Δικαστήρια με νέους, γενικευμένους και τυπικούς διοικητικούς μηχανισμούς. Αντιθέτως, είναι απαραίτητη η ενίσχυση και βελτίωση των ήδη υφιστάμενων δομών, π.χ. η ουσιαστική εφαρμογή του δικαιώματος της προηγούμενης ακρόασης, ενίσχυση του πετυχημένου θεσμού των ΤΔΕ, θέσπιση διαύλων επικοινωνίας διοικητικών δικαστηρίων –διοικήσεως (ως αρμοδιότητα των Προϊσταμένων των δικαστηρίων).  Αφού, λοιπόν, παρακολουθηθεί και αξιολογηθεί η απόδοση των ήδη λειτουργούντων διαδικασιών επανελέγχου των διοικητικών πράξεων (για τις οποίες δεν υπάρχουν οργανωμένα στατιστικά στοιχεία), ορισμένες εκ των οποίων είναι πετυχημένες, αφού αποτιμηθούν τα αποτελέσματα των μέτρων  -επώδυνων ορισμένων- που λήφθηκαν με τους ν. 3659/2008,  3900/2010 και. 4055/2012, αφού αξιολογηθεί το γεγονός ότι έχει αυξηθεί σημαντικότατα ο αριθμός των διοικητικών δικαστών έως πλήρους καλύψεως των οργανικών κενών, ο νομοθέτης θα πρέπει να σκεφτεί πολύ σοβαρά, κατόπιν τούτων,  αν αξίζει  να  θέσει την ελληνική διοικητική έννομη τάξη σε μία αμφισβητούμενης αποτελεσματικότητας  θεσμική περιπέτεια, όπως η περιγραφείσα.