ΑΠΟΨΕΙΣ

Για μια πραγματική επιτάχυνση στην απονομή της διοικητικής δικαιοσύνης.

1. Είναι παρήγορο ότι ο εκάστοτε Υπουργός Δικαιοσύνης, με την ανάληψη των καθηκόντων του, θεωρεί σκόπιμο και αναγκαίο να εντάξει στα μείζονα ζητήματα που απαιτούν άμεση λύση το χρονίζον πρόβλημα της συσσώρευσης μεγάλου αριθμού υποθέσεων στα περισσότερα Διοικητικά Δικαστήρια της χώρας – υποθέσεις που αναμένουν επί χρόνια την αμετάκλητη επίλυσή τους.

2. Όπως έχω αναφέρει και σε παλαιότερο σημείωμά μου («Απάντηση-Πρόταση στον Υπουργό Οικονομικών κ. Στουρνάρα - Σχετικά με τη δήλωσή του για λειτουργία Ειδικών Φορολογικών Δικαστηρίων», ιστότοπος της Ένωσης Διοικητικών Δικαστών, edd.gr), το πρόβλημα της καθυστέρησης στην απονομή της δικαιοσύνης απασχόλησε και τον υπουργό Δικαιοσύνης το έτος 1911, δηλαδή εδώ και 106 χρόνια. Αντιγράφω το σχετικό απόσπασμα από το βιβλίο του καθηγητή Ν. Αλιβιζάτου Το Σύνταγμα και οι εχθροί του, σελ. 178:  «Σχετική είναι η αγόρευση στη Βουλή των Ελλήνων του υπουργού Δικαιοσύνης Ν. Δημητρακόπουλου (Πρακτικά Β΄ Αναθεωρητικής Βουλής συν. 26-1-1911) για το ζήτημα αυτό: “Aλλ’ εκείνο το οποίον είναι καθολικόν νόσημα παρ’ ημίν και το οποίον αποτελεί αυτόχρημα άρνησιν πάσης δικαιοσύνης είναι η βραδύτης με την οποία απονέμεται αυτή. Βραδύτης δύναμαι να είπω ανήκουστος, άγνωστος εις οιανδήποτε πεπολιτισμένην χώραν… Και τις εξ υμών, κύριοι, δύναται να αρνηθεί, τις δύναται να αμφισβητήσει την υπάρχουσαν κατάστασιν; Έτη ολόκληρα και δεκαετηρίδες πολλάκις απαιτούνται, ίνα αποπερατωθώσιν αι αστικαί δίκαι. Δαπάναι κολοσσιαίαι υπερβαίνουσαι ουχί σπανίως το αντικείμενον της δίκης…”». 

3. Βρισκόμαστε δηλαδή στο ίδιο σημείο εκκίνησης και, μετά την πάροδο τόσων ετών, αναζητούμε τη μαγική ράβδο που θα εξαφανίσει την εκκρεμότητα και θα δώσει λύση στο χρονίζον πρόβλημα. Τι κάνει λοιπόν ο αρμόδιος Υπουργός, όταν βλέπει το βουνό των υποθέσεων να αυξάνεται, και όλοι, από τον Πρωθυπουργό μέχρι τους μη εμπλεκόμενους στα γρανάζια της δικαιοσύνης πολίτες, περιμένουν τις δικές του πρωτοβουλίες; Κάνει την κλασική κίνηση: ορίζει επιτροπές, κυρίως από ανώτατους δικαστές και πανεπιστημιακούς, που αυτές μελετούν το πρόβλημα, καταθέτουν προτάσεις, οι οποίες παίρνουν τη μορφή νομοσχεδίων που ξεκινούν με τη λέξη «επιτάχυνση» και εν τέλει, αφού ψηφιστούν από τη Βουλή, γίνονται νόμος του κράτους. Τέτοιοι νόμοι ψηφίστηκαν αρκετοί την τελευταία εικοσαετία, αλλά τα αποτελέσματα ήταν πενιχρά έως ασήμαντα. Η μόνη ρύθμιση που είχε αποτελέσματα ήταν εκείνη του ν. 3900/2010, όταν αυξήθηκαν τα παράβολα, υποχρεώνοντας τους ιδιώτες διαδίκους να καταβάλουν το 50%, της διαφοράς του φόρου για να έχουν πρόσβαση στο δεύτερο βαθμό, με συνέπεια να συρρικνωθεί το ένδικο μέσο της αιτήσεως αναιρέσεως, ενώ η προσωρινή δικαστική προστασία στις οικονομικού αντικειμένου υποθέσεις περιορίστηκε υπέρμετρα. Όλα αυτά, σε συνδυασμό με την οικονομική κρίση που ενέσκηψε και είχε ως αποτέλεσμα την αδυναμία των οικονομικά πληγέντων να επωμισθούν τη δαπάνη που απαιτείται και στους τρεις βαθμούς δικαιοδοσίας των διοικητικών δικαστηρίων, επέφεραν σημαντική μείωση των υποθέσεων που εισάγονται προς συζήτηση. 

4. Είναι, όμως, λύση η τεχνητή αποτροπή των διοικουμένων να προσφεύγουν στα δικαστήρια; Πρέπει ο κοινός νομοθέτης να απαγορεύει ουσιαστικά την πρόσβαση στη δικαιοσύνη, θεσπίζοντας υψηλή δικαστική δαπάνη; Όποιος δεν μπορεί να ανταποκριθεί στο υψηλό κόστος, πρέπει να μείνει με το παράπονο  ότι το κράτος τον αδικεί και τον εμποδίζει να ζητήσει δικαστική προστασία; Νομίζω ότι καθένας θα απαντούσε αυτό που πανηγυρικά επιτάσσει το άρθρο 20 του Συντάγματος, ότι: «Καθένας έχει δικαίωμα στην παροχή έννομης προστασίας από τα δικαστήρια…». 

5. Τι συμβαίνει, όμως, όταν με βάση το ανωτέρω άρθρο ασκούνται ένδικα βοηθήματα και μέσα σε υπερβολικό βαθμό , αυξάνοντας διαρκώς τον αριθμό των υποθέσεων και καθιστώντας σχεδόν αδύνατη την αποτελεσματική αντιμετώπιση του προβλήματος με τις υπάρχουσες δομές; Οι μέχρι σήμερα προταθείσες λύσεις ελάχιστα συνεισέφεραν στην αντιμετώπιση του ζητήματος, ενώ άλλες επέτειναν το πρόβλημα. Χαρακτηριστικό παράδειγμα η ενίσχυση των μονομελών συνθέσεων στα Πρωτοδικεία και η εισαγωγή των μονομελών συνθέσεων στα Εφετεία. Κατόπιν τούτων παρατηρήθηκε στα Πρωτοδικεία το φαινόμενο να εκδικάζονται οι περισσότερες υποθέσεις με σοβαρό οικονομικό αντικείμενο από άπειρους δικαστές και σχεδόν να καταργούνται οι τριμελείς συνθέσεις. Και όλα αυτά γιατί ο εμπνευστής του «όλα ή σχεδόν όλα να εκδικάζονται στο μονομελές πρωτοδικείο» αγνοεί, ή θέλει να αγνοεί, ότι η διάσκεψη δεν είναι χαμένος χρόνος για τον δικαστή του Πρωτοδικείου. Αντίθετα, είναι ένα στάδιο εκπαίδευσης για τον νέο δικαστή, η οποία παρέχει ταυτόχρονα μεγαλύτερη ασφάλεια για τους διαδίκους. Εκεί μεταφέρεται η πείρα του Προέδρου και των αρχαιότερων δικαστών, ενώ το αποτέλεσμα της διάσκεψης και οι λύσεις που δίνονται είναι προϊόν συλλογικής προσπάθειας. Δεν χάνει λοιπόν ο διοικητικός δικαστής χρόνο ούτε στην έδρα ούτε στη διάσκεψη, αλλά στην κατάρτιση του σχεδίου της απόφασης, το οποίο είναι σχεδόν πάντοτε πολυσέλιδο, αφού έχει να αντιμετωπίσει λόγους και ισχυρισμούς των διαδίκων που παρατίθενται σε πολυσέλιδα δικόγραφα και απόψεις της διοικήσεως. Επομένως προτείνεται στο Μονομελές Πρωτοδικείο να παραμείνουν ήσσονος σημασίας υποθέσεις (έως 30.000 ευρώ)  και οι υπόλοιπες να μεταφερθούν και πάλι στις Τριμελείς συνθέσεις. Εξάλλου, η θεσμοθέτηση του Μονομελούς Εφετείου ουδεμία επιτάχυνση επέφερε, όπως θα αναλυθεί πιο κάτω, και για αυτό πρέπει να καταργηθεί. 

6. Στο προτεινόμενο νομοσχέδιο (που έγινε ήδη νόμος του κράτους ν. 4446/2016) περιλαμβάνονται, επιτρέψτε μου τη έκφραση, «δύο πυροτεχνήματα» ως λύσεις για την επιτάχυνση: α) Εκείνη του εισηγητή δικαστή στις ουσιαστικές διαφορές και β) του ενδοδικαστικού συμβιβασμού. Για το πρώτο ζήτημα παραπέμπω στα σχόλια των έξι τριμελών διοικήσεων των μεγαλύτερων διοικητικών δικαστηρίων της χώρας που αναρτήθηκαν κατά τη διαβούλευση του νομοσχέδιου και δημοσιεύτηκαν στον ιστότοπο δικαστής. Το δεύτερο δεν χρειάζεται να το σχολιάσω· αρκεί να βρεθεί στέλεχος του Ν.Σ.Κ. ή εκπρόσωπος του δημοσίου, στο πλαίσιο εκτέλεσης διοικητικής σύμβασης, που θα συναινέσει ώστε το Δημόσιο ή το ν.π.δ.δ. να πληρώσει έστω και ένα ευρώ χωρίς δικαστική απόφαση. 

7. Τα παραπάνω συμβαίνουν διότι διαχρονικά οι συγκροτούντες τις μέχρι σήμερα επιτροπές δεν λαμβάνουν προφανώς υπόψη τους τρία μεγέθη – τρεις αριθμούς που είναι καθοριστικοί για τις λύσεις που θα προτείνουν. Ο πρώτος είναι ο κατ’ εκτίμηση αριθμός υποθέσεων που εισάγονται κατ’ έτος στα Διοικητικά Δικαστήρια. Ο δεύτερος είναι ο αριθμός των δικαστών που θα χειριστούν τις υποθέσεις και ο τρίτος, ο πλέον παραγνωρισμένος, ο αριθμός των υποθέσεων που μπορεί να διεκπεραιώσει ο δικαστής κατά τη διάρκεια του δικαστικού έτους. Έχω τονίσει σε παλαιότερο σημείωμά μου και επαναλαμβάνω ότι τούτος ο αριθμός είναι περίπου σταθερός, αλλά οι ειδικοί θεωρούν ότι, αν δώσουμε στους δικαστές υπολογιστές, βάσεις δεδομένων, αξιοπρεπή κτίρια, αξιοπρεπείς αποδοχές, ικανό αριθμό υπαλλήλων, θεσπίσουμε μονομελείς συνθέσεις, εισηγητή δικαστή κλπ. (και ενώ τα περισσότερα από αυτά είναι αυτονόητο ότι πρέπει να παρέχονται στους δικαστές, προκειμένου να ασκούν αποτελεσματικά τα καθήκοντά τους), το σύνολο των υποθέσεων που διεκπεραιώνονται κατ’ έτος θα αυξηθεί θεαματικά. Με τον τρόπο που συντάσσονται όμως οι δικαστικές αποφάσεις, με τα πολυσέλιδα δικόγραφα, την παγιωμένη νοοτροπία από προέδρους, επιθεωρητές, καθηγητές, δικηγόρους κλπ. ότι, εφόσον οι δικαστικές αποφάσεις πρέπει κατά το Σύνταγμα να είναι πλήρως αιτιολογημένες, οφείλει η απόφαση να διαλαμβάνει κρίση για κάθε προβαλλόμενο λόγο και ισχυρισμό των διαδίκων, με πάσα λεπτομέρεια, σε συνδυασμό με το γεγονός ότι η παραγόμενη  νομοθεσία, αντί να απλοποιείται, καθίσταται όλο και πιο δαιδαλώδης και μη φιλική στον εφαρμοστή του δικαίου, ο αριθμός των υποθέσεων που μπορεί να επεξεργαστεί ο ανθρώπινος εγκέφαλος δεν μπορεί να υπερβεί ένα ανώτατο όριο, αν θέλουμε να έχουμε ισορροπημένους δικαστές, ικανούς να επιτελέσουν επαρκώς τα καθήκοντά τους. Το όριο αυτό δεν μπορεί και δεν πρέπει να υπερβαίνει κατ’ έτος τις 180 υποθέσεις για το Πρωτοδικείο και τις 100 για το Εφετείο (συμπεριλαμβανομένων των υποθέσεων προσωρινής δικαστικής προστασίας). Επομένως, αν πολλαπλασιάσουμε τον αριθμό των δικαστών ενός δικαστηρίου πχ. του Διοικητικού Εφετείου Αθηνών (123 Εφέτες Χ 100 υποθέσεις) μπορούμε να έχουμε κατ’ έτος 12.000 περίπου αποφάσεις. Εάν όμως οι εισαγόμενες κάθε χρόνο υποθέσεις είναι περισσότερες από τις περαιούμενες ο νομοθέτης πρέπει να αναζητήσει λύσεις. Η πρώτη λύση είναι η αύξηση του αριθμού των δικαστών. Η δεύτερη, να τεθούν δικονομικά και οικονομικά εμπόδια στους διοικουμένους όπως: υψηλά παράβολα, τέλη, δικαστικές δαπάνες, ασφυκτικές προθεσμίες που να αποτρέπουν ή ακόμη να καθιστούν απαγορευτική την προσφυγή στη δικαιοσύνη. Ωστόσο, μια τέτοια λύση δεν είναι σύμφωνη με τη νοοτροπία που έχει παγιωθεί στη συνείδηση του Έλληνα, ο οποίος, θεωρώντας ότι αδικείται από το κράτος, αναζητά τη γνώμη του δικαστή– νοοτροπία την οποία βρίσκουμε ιστορικά ήδη από την περίοδο των κλασικών χρόνων (βλ. Αριστοφάνης, Νεφέλαι, Σφήκες).

8. Όσα προηγήθηκαν τέθηκαν προς υποστήριξη της άποψης ότι δεν πρέπει να περιοριστεί με κανέναν τρόπο η προσφυγή στη δικαιοσύνη. Αντίθετα, πρέπει να διευρυνθεί. Με τη θέσπιση, όμως, δικονομικών «φίλτρων» που να είναι σύμφωνα με το άρθρο 20 παρ. 1 αλλά και το άρθρο 93 παρ. 3 του Συντάγματος που απαιτεί: «Κάθε δικαστική απόφαση πρέπει να είναι ειδικά και εμπεριστατωμένα αιτιολογημένη». Η πρόταση είναι η εξής και αφορά μόνο τη διοικητική δίκη: Καθένας μπορεί, καταβάλλοντας ένα συμβολικό παράβολο της τάξεως των 100 ευρώ, να προσβάλλει κάθε βλαπτική σε βάρος του διοικητική πράξη ή να ασκήσει αγωγή κατά τα οριζόμενα στον Κ.Δ.Δ. Η προσφυγή ή η αγωγή, όταν σχηματιστεί ο φάκελος, να εξετάζεται εν συμβουλίω και, αν κρίνεται ότι είναι αβάσιμη, να τίθεται η σφραγίδα «Δεν εισάγεται», που θα σημαίνει ότι το ένδικο βοήθημα απορρίπτεται. Με την ίδια διάταξη θα ορίζεται το παράβολο ή το τέλος το οποίο θα καλείται να καταβάλει ο διάδικος (θα κυμαίνεται π.χ. από 200 έως 20.000 ευρώ, ανάλογα με τη βαρύτητα της υπόθεσης, τον βαθμό δυσκολίας, το οικονομικό αντικείμενο που διακυβεύεται, τους προβαλλόμενους λόγους κλπ.), προκειμένου η υπόθεση να εισαχθεί στην κύρια διαδικασία και να εκδοθεί αιτιολογημένη απόφαση. 

9. Εφόσον εισαχθεί το παραπάνω μέτρο επιτυγχάνονται τα εξής: Αυξάνεται η δικηγορική ύλη, αφού καθένας θα μπορεί, προσβάλλοντας μια βλαπτική για αυτόν διοικητική πράξη ή ασκώντας αγωγή για αποζημίωση, να έχει μια πρώτη δικαστική κρίση, χωρίς μεν αιτιολογία, αλλά και χωρίς υψηλό κόστος. Δηλαδή παρέχεται η ευχέρεια και στον πλέον αδύναμο οικονομικά να τύχει δικαστικής προστασίας, έστω και με τη μορφή αυτή. Στη συνέχεια θα σταθμίσει τα πράγματα και θα αποφασίσει αν θα αρκεστεί στη δικαστική κρίση με το «Δεν εισάγεται» ή θα ζητήσει να εισαχθεί η υπόθεση του στην τακτική διαδικασία. Το ίδιο θα ισχύσει και για την άσκηση ενδίκων μέσων, με την οποία θα έχει έναν πρώτο έλεγχο της πρωτόδικης κρίσης, καταβάλλοντας συμβολικό παράβολο. 

10. Είμαι βέβαιος ότι το σύστημα αυτό θα λειτουργήσει, γιατί τα περισσότερα ένδικα βοηθήματα ή μέσα στη διοικητική δίκη στατιστικά απορρίπτονται. Από την επταετή εμπειρία μου στον ακυρωτικό σχηματισμό ως Εφέτης διαπίστωσα ότι ένα ποσοστό της τάξης του 10% των αιτήσεων ακυρώσεως έγιναν δεκτές, ένα άλλο 10% των υποθέσεων είχε νομικά θέματα και δεν ήταν εξ αρχής ορατή η κατάληξη του ενδίκου βοηθήματος, ενώ το υπόλοιπο 80% ήταν απορριπτέο. Από τούτο το 80% τουλάχιστον οι μισές από τις υποθέσεις θα περαιωθούν με μόνη τη σφραγίδα «Δεν εισάγεται» και στις περισσότερες των περιπτώσεων θα συμφωνήσει και ο διοικούμενος, όταν έχει μια πρώτη δικαστική προσέγγιση από τριμελές συμβούλιο δικαστών. Με την εφαρμογή δικονομικών «φίλτρων» αλλά και με τη διάταξη του δικαστηρίου που θα παράγει δεδικασμένο, αν ή υπόθεση δεν εισαχθεί εντός συγκεκριμένης προθεσμίας στο ακροατήριο, μεγάλος αριθμός υποθέσεων θα περαιούται χωρίς ο δικαστής να είναι υποχρεωμένος να αιτιολογήσει την απόρριψη ενός, προφανώς, αβάσιμου ενδίκου βοηθήματος ή μέσου. Επίσης, οι δικαστές που θα αναλάβουν να φέρουν εις πέρας τη διαδικασία αυτή θα επεξεργαστούν διπλάσιο αριθμό υποθέσεων ανά μήνα, εφόσον δεν συντάξουν, κατά τα ανωτέρω, σχέδιο απόφασης.

11. Θα μπορούσε να ισχυριστεί κάποιος ότι κάτι παρόμοιο με την προτεινόμενη ρύθμιση προβλέπεται στο άρθρο 126Α του ΚΔΔ και του 34Α του ΠΔ 18/1989. Οι διατάξεις όμως αυτές στην πράξη συνήθως εφαρμόζονται μόνο στις περιπτώσεις αναρμοδιότητας και όχι στις λοιπές περιστάσεις. Με την προτεινόμενη ρύθμιση όλες οι υποθέσεις θα διέρχονται υποχρεωτικά από τη διαδικασία του τριμελούς συμβουλίου, το οποίο θα αποφαίνεται και για το παράβολο που θα απαιτείται για να εισαχθεί η υπόθεση στο ακροατήριο. Να θυμίσω ότι παρόμοια ρύθμιση έχει εισαχθεί και στο ΕΔΔΑ, το οποίο κατακλύζεται από αβάσιμες προσφυγές (κατατίθενται περί τις 150.000 προσφυγές ετησίως) οι οποίες «φιλτράρονται» πριν κάποιες από αυτές –οι οποίες πιθανολογείται ότι θα ευδοκιμήσουν–εισαχθούν προς συζήτηση και εκδοθεί απόφαση. 

12. Συμπερασματικά, με την προτεινόμενη ρύθμιση δεν παραβιάζεται το προαναφερθέν άρθρο 20 του Συντάγματος. Καθένας, αφού η υπόθεσή του τεθεί ενώπιον των δικονομικών προϋποθέσεων του συμβουλίου, μπορεί στη συνέχεια, αν το συμβούλιο κρίνει ότι δεν πρέπει να εισαχθεί προς συζήτηση, να την εισαγάγει ο ίδιος στο ακροατήριο, καταβάλλοντας το κατά περίπτωση ορισθέν παράβολο. Η ρύθμιση θα μπορούσε να ισχύσει πιλοτικά για όσα ένδικα βοηθήματα ή μέσα ασκήθηκαν πριν από την 1-1-2014.

Ο  Πρόεδρος  

Του Τριμελούς Συμβουλίου Διεύθυνσης

του Διοικητικού Εφετείου Αθηνών

Θεόδωρος Ασημακόπουλος

Πρόεδρος Εφετών Δ.Δ