• slide3
  • slide1
  • slide2
  • slide

Μερικές σκέψεις για την αιτία της καθυστέρησης της απονομής της Δικαιοσύνης και το προτεινόμενο «σύστημα υποχρεωτικής ενδικοφανούς προσφυγής»

              Η προοπτική της σύστασης στο Υπουργείο Δικαιοσύνης, Διαφάνειας και Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων «Αυτοτελούς Υπηρεσίας Ενδικοφανών Προσφυγών» και η συνακόλουθη λειτουργία των «Ανεξάρτητων Διοικητικών Επιτροπών» (Α.Δ.Ε.) που προβλέπονται στο σχετικό προσχέδιο νόμου που ήρθε στο φως της δημοσιότητας με σκοπό την εφαρμογή πριν από την προσφυγή στο διοικητικό δικαστήριο ενός «συστήματος υποχρεωτικής ενδικοφανούς προσφυγής» κατά εκτελεστών ατομικών διοικητικών πράξεων ή κατά παραλείψεων έκδοσης τέτοιων πράξεων αναφορικά με τις περισσότερες κατηγορίες διοικητικών διαφορών ουσίας, συνιστούν εξελίξεις που δεν είναι αποσπασμένες από σειρά προγενέστερων νομοθετικών παρεμβάσεων που κινήθηκαν στην κατεύθυνση του περιορισμού της προσβασιμότητας στο διοικητικό δικαστήριο. Αντιθέτως, εντάσσονται στην ίδια λογική. Αποτελούν τη συνέχειά τους έχοντας μάλιστα ως έρεισμα την ίδια δικαιολογητική βάση, την καθυστέρηση στην απονομή της διοικητικής δικαιοσύνης.

             Η αιτιολογική έκθεση του εν λόγω προσχεδίου νόμου εμμέσως συνδέει την αναγκαιότητα των προτεινόμενων ρυθμίσεων με την καθυστέρηση της απονομής της διοικητικής δικαιοσύνης αποδίδοντας μερικά έστω την τελευταία στην «αδυναμία επίλυσης των διοικητικών διαφορών στο επίπεδο της διοίκησης». Συνεπώς πριν τοποθετηθεί κανείς επί της λογικής και των επιμέρους ρυθμίσεων του προσχεδίου νόμου, είναι απαραίτητο να επεξεργαστεί τους λόγους για τους οποίους καθυστερεί η απονομή της διοικητικής δικαιοσύνης.   

              Η διατύπωση γνώμης επί ενός προβλήματος συναρτάται με τη συνειδητοποίηση της αιτίας του. Το πρόβλημα της σώρευσης χιλιάδων και χιλιάδων υποθέσεων στα διοικητικά δικαστήρια και της συνακόλουθης καθυστέρησης εκδίκασής τους δεν είναι δικονομικής φύσης, ούτε είναι ζήτημα διοικητικής διαδικασίας. Ο υπερμεγέθης αριθμός ασκούμενων ενδίκων βοηθημάτων στα διοικητικά δικαστήρια συναρτάται με αντικειμενικούς όρους, όπως, για παράδειγμα, η νομοτελειακή αδυναμία της σημερινής κοινωνίας να καλύψει ολοκληρωμένα τις ανάγκες σε παροχές κοινωνικής ασφάλισης προς όλους, ο χαρακτήρας του φορολογικού συστήματος ως μέσου αναδιανομής πλούτου σε βάρος των ασθενέστερων και μεσαίων οικονομικά τάξεων ή το άναρχο σύστημα δόμησης και χωροταξικού σχεδιασμού. Και μια «άριστη» (νομοτεχνικά) δικονομία, και μια «άριστη» νομοθεσία διοικητικής διαδικασίας δεν μπορούν να αποτρέψουν τη διαρκή γένεση νέων διαφορών όταν π.χ. δεν ανανεώνεται το ασφαλιστικό βιβλιάριο των μακροχρόνια ανέργων, όταν δεν καλύπτεται πλήρως από το κράτος η ανάγκη για νοσηλεία, όταν επιβάλλεται (λ.χ. τεκμαρτά) φόρος εισοδήματος ακόμη και στους άνεργους ή όταν προς το σκοπό οικειοποίησης ενός κρίσιμου τμήματος των δημοσίων υπαλλήλων (ενδεικτικά υπαλλήλων που υπάγονται στο Υπουργείο Οικονομικών) χορηγούνται διαχρονικά επιλεκτικά σε ορισμένες κατηγορίες από αυτούς επιδόματα ή άλλες παροχές με αποκλεισμό άλλων κατηγοριών υπαλλήλων παρά την αναλογία των προσφερόμενων υπηρεσιών. Αντίστροφα, οι συνέπειες και μιας «κακής» ακόμη δικονομίας ή ενός «κακού» πλαισίου διοικητικής διαδικασίας θα ήταν όλως περιορισμένες εάν είχε οργανωθεί ένα σύστημα κοινωνικής ασφάλισης που να παρείχε σε επίκαιρο χρόνο σύγχρονες ασφαλιστικές παροχές προς όλους τους πολίτες ή εάν ο χωροταξικός σχεδιασμός λειτουργούσε με κριτήριο την κάλυψη των σύγχρονων αναγκών στέγασης και την προστασία του περιβάλλοντος κλπ.

           Επομένως, δεν μπορούμε να αγνοήσουμε ότι στο σημερινό κοινωνικό οικονομικό περιβάλλον που έχει την τάση, λόγω των αντιφάσεών του, να αναπαράγει διαρκώς διαφορές, και μάλιστα ολοένα και πιο σύνθετες, όσες δικονομικής φύσης μεταρρυθμίσεις και αν γίνουν, όσες νομοθετικές μεταβολές και αν επέλθουν στη διοικητική διαδικασία, το πρόβλημα δεν είναι αντικειμενικά εφικτό να επιλυθεί. Οπωσδήποτε, κανείς δεν αρνείται ότι άμβλυνση γωνιών νοείται. Ασφαλώς και υπάρχει ανάγκη να επιμορφωθούν κάποιοι διοικητικοί υπάλληλοι. Ασφαλώς και θα μπορούσε να επέλθει αποτελεσματικότερος συντονισμός μεταξύ διοίκησης και δικαστηρίων π.χ. στο θέμα της κατάρτισης και της επίκαιρης αποστολής του διοικητικού φακέλου. Ασφαλώς και θα ήταν ευκταία η βελτίωση των τεχνικών κατηγοριοποίησης των εκκρεμών υποθέσεων στα δικαστήρια, η πλήρης μηχανοργάνωση των δικαστηρίων και η αύξηση του αριθμού των δικαστών και των δικαστικών υπαλλήλων. Τίποτα από τα παραπάνω, όμως, δεν θα άλλαζε τη συνολική εικόνα γιατί τίποτα από τα παραπάνω δεν συναρτάται με την προέχουσα αιτία της μεγάλης εκκρεμότητας που υπάρχει σήμερα και διαρκώς αναπαράγεται στα διοικητικά δικαστήρια .

        Με βάση αυτές τις γενικές σκέψεις θα μπορούσε κανείς ευχερώς να καταλήξει στο συμπέρασμα ότι το έλλειμμα δικαστικής προστασίας σήμερα αναφορικά με τις διοικητικές διαφορές ουσίας δεν είναι η απουσία «συστήματος» γενικευμένων «ενδικοφανών διαδικασιών». Όπως, άλλωστε, δεν ήταν π.χ. ούτε η υφιστάμενη, πριν από την αντικατάσταση του άρθρου 202 του Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας από το άρθρο 34 του ν. 3900/2010, δυνατότητα να χορηγείται από το δικαστήριο κατά κυριολεξία αναστολή εκτέλεσης μιας διοικητικής πράξης επί φορολογικών/τελωνειακών διαφορών ή επί διαφορών χρηματικού αντικειμένου. Το έλλειμμα δικαστικής προστασίας σήμερα αποτυπώνεται ως αναγκαία αντιστοιχία στις ανισότιμες οικονομικές δομές της σύγχρονης κοινωνίας, στις περιορισμένες κοινωνικο-ασφαλιστικές παροχές, στον τυπικό χαρακτήρα ατομικών δικαιωμάτων. Αλλά με τη σειρά του το έλλειμμα αυτό παγιώνει ή επιτείνει όλα τα παραπάνω. Έτσι, για παράδειγμα, ο συνεχής περιορισμός της προσβασιμότητας στο διοικητικό δικαστήριο αποθαρρύνει τελικά τον πολίτη να διεκδικήσει (π.χ. με επίκληση μιας συνταγματικής αρχής) ορισμένη κοινωνικο-ασφαλιστική παροχή με συνέπεια να αποδυναμώνεται η προοπτική διεύρυνσης (π.χ. νομολογιακά) του περιεχομένου του σχετικού δικαιώματος. 

        Το προτεινόμενο γενικευμένο και ενοποιημένο «σύστημα ενδικοφανούς διαδικασίας», επομένως, θα αποτελέσει απλώς και μόνον ένα επιπλέον και πολύ σοβαρό πρόσκομμα πρόσβασης στο διοικητικό δικαστήριο. Αξίζει σημειολογικά να σημειωθεί ο πλεονασμός (υποχρεωτική ενδικοφανής προσφυγή) που αποτυπώνει την ανυπομονησία των εμπνευστών του εν λόγω «συστήματος» να συρρικνωθεί η εκκρεμότητα στα διοικητικά δικαστήρια, πλην όμως με κάθε τίμημα. 

      Επί των ειδικότερων προτεινόμενων ρυθμίσεων του προσχεδίου νόμου θα μπορούσε κανείς, ως μια πρώτη προσέγγιση, να κάνει τις ακόλουθες παρατηρήσεις:

          Παρά την ονομασία τους, το έργο το οποίο ανατίθεται στις πιο πάνω «Διοικητικές Επιτροπές» είναι οιονεί δικαιοδοτικό. Τούτο συνάγεται από το συνολικό πλέγμα των προτεινόμενων ρυθμίσεων. Ενδεικτικά με το άρθρο 9 παρ. 10 του προσχεδίου ορίζεται ότι τα μέλη των εν λόγω Επιτροπών απολαύουν προσωπικής ανεξαρτησίας, με το άρθρου 14 ορίζονται οι προϋποθέσεις αποκλεισμού, αποχής και εξαίρεσης του προέδρου και των μελών της Επιτροπής κατ’ αναλογία με τις αντίστοιχες διατάξεις του Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας (άρθρα 14 και επόμενα), ενώ με το άρθρο 13 παρ. 4 ορίζεται ότι οι Επιτροπές ερευνούν ελεύθερα τα πραγματικά και νομικά ζητήματα των υποθέσεων, μπορούν να καλούν οποιονδήποτε για να τους παρέχει πληροφορίες, να ενεργούν αυτοψία, να ζητούν τη διενέργεια πραγματογνωμοσύνης. Εξάλλου, η παρ. 2 του άρθρου 13 ομιλεί ρητά περί «οριστικής επίλυσης διαφορών». Μάλιστα η ανάθεση στις παραπάνω Επιτροπές των αρμοδιοτήτων τους γίνεται κατ’ υποκατάσταση ενός βαθμού δικαιοδοσίας, αφού με το άρθρο 18 Α του προσχεδίου καταργείται συλλήβδην η έφεση για τις διαφορές που γεννώνται από διοικητικές πράξεις ή παραλείψεις που υπάγονται στο σύστημα της επίμαχης ενδικοφανούς διαδικασίας.

              Η γενίκευση και αφετέρου η ενοποίηση των ενδικοφανών προσφυγών που επιχειρούνται με το εν λόγω προσχέδιο νόμου ελέγχονται από την άποψη της συμφωνίας τους με το άρθρο 87 του Συντάγματος. Το Σύνταγμα αναθέτει την εκδίκαση όλων των διαφορών αποκλειστικά στο δικαστή που απολαμβάνει εχέγγυα ανεξαρτησίας λειτουργικής και προσωπικής ανεξαρτησίας και απολαμβάνει ισοβιότητας. Ασφαλώς δεν μπορούμε να μιλάμε για τέτοια εχέγγυα στην περίπτωση οργάνων επί θητεία, υπαγόμενων στο Υπουργείο Δικαιοσύνης, Διαφάνειας και Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων και διοριζόμενων από τον Υπουργό Δικαιοσύνης, Διαφάνειας και Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων.

             Η προτεινόμενη ρύθμιση του άρθρου 4 του προσχεδίου περί ορισμού ως Προέδρου των «Τριμελών Διοικητικών Επιτροπών» συνταξιούχου δικαστικού λειτουργού (μέχρι 75 ετών) δεν μπορεί να γίνει αποδεκτή. Μια τέτοια εξέλιξη θα επιφέρει ισχυρό πλήγμα στο θεσμό της δικαστικής ανεξαρτησίας, καθόσον ο εν ενεργεία διοικητικός δικαστής κατά τα τελευταία έτη της άσκησης του λειτουργήματός του θα κινδυνεύει να μην πείθει για αμεροληψία του έναντι της Διοίκησης ενόψει της πιθανής προοπτικής του να διοριστεί μετά τη συνταξιοδότησή του ως Πρόεδρος μιας Τριμελούς Διοικητικής Επιτροπής. Εξάλλου, ο συνταξιούχος δικαστής είναι σε κάθε περίπτωση «ιδιώτης». Απροκάλυπτη εισαγωγή ιδιωτών στη Διοίκηση, όμως, αποτελεί η πρόβλεψη να διορίζονται ως μέλη των παραπάνω Επιτροπών δικηγόροι ή οικονομολόγοι. 

        Σε κάθε περίπτωση η προοπτική σύστασης «Ανεξάρτητων Διοικητικών Επιτροπών» μόνο στις έδρες των επτά (7) Αποκεντρωμένων Διοικήσεων της Χώρας (Αθήνα, Πειραιάς, Λάρισα, Ιωάννινα, Πάτρα, Ηράκλειο και Θεσσαλονίκη) (βλ. άρθρο 3)  ματαιώνει  ακόμη και αυτό το δικαίωμα άσκησης ενδικοφανούς προσφυγής, ιδίως για τα ασθενέστερα οικονομικά στρώματα του πληθυσμού που κατοικούν σε ικανή απόσταση από τις πιο πάνω πόλεις.

              Πέραν των ανωτέρω, από τη συνολική δομή των προτεινόμενων διατάξεων, είναι βέβαιο ότι θα λειτουργήσουν αποτρεπτικά για τους πολίτες από το να προσφύγουν στα διοικητικά δικαστήρια. Ο πολύπλοκος και χρονοβόρος χαρακτήρας της όλης διαδικασίας, το κόστος αυτής (π.χ. παράβολο ύψους € 60 υπέρ ΤΑΧΔΙΚ, βλ. άρθρο 12 παρ. 5) ο έμμεσος εξαναγκασμός σε χρήση των υπηρεσιών δικηγόρου (π.χ. δεδομένης της κατά το άρθρο 13 παρ. 10 υποχρέωσης προβολής με την ενδικοφανή προσφυγή όλων των αιτιάσεων κατά της προσβαλλόμενης διοικητικής πράξης ή παράλειψης προκειμένου να προβάλλονται αυτές παραδεκτώς με το ένδικο βοήθημα που θα ασκείται ακολούθως κατά των πράξεων της τριμελούς Διοικητικής Επιτροπής κλπ.) και η θέσπιση αντικινήτρων προσβολής των αποφάσεων των εν λόγω Επιτροπών (βλ. π.χ. την προτεινόμενη ρύθμιση του άρθρου 18 παρ. 4 περί παροχής στο διοικητικό δικαστήριο της δυνατότητας να καταδικάσει το διάδικο που άσκησε το ένδικο βοήθημα να καταβάλει στον νικήσαντα διάδικο ποσό πολλαπλάσιο, έως και πενταπλάσιο, της εκάστοτε οριζομένης δικαστικής δαπάνης, σε περίπτωση απόρριψης ενδίκου βοηθήματος, που ασκήθηκε κατά απόφασης Ανεξάρτητης Διοικητικής Επιτροπής με την ίδια, κατά τα ουσιώδη σημεία της, αιτιολογία) θα αποτρέπουν τον ενδιαφερόμενο να αμφισβητεί τη νομιμότητα των αποφάσεων των εν λόγω Επιτροπών στα διοικητικά δικαστήρια. Ειδικά στις φορολογικές υποθέσεις, όπου θα προβλέπονται πλέον δύο διαδοχικές ενδικοφανείς διαδικασίες (αυτή του παρόντος προσχεδίου νόμου και αυτή του άρθρου 70 Β του ν. 2238/1994), θα είναι πράγματι κατόρθωμα εάν ο φορολογούμενος ασκήσει κάποτε προσφυγή στο διοικητικό δικαστήριο.

                 Το προσχέδιο αυτό ας αποτελέσει μια ευκαιρία να προβληματιστούμε όλοι οι δικαστές και γενικά ο νομικός κόσμος σχετικά με τα αδιέξοδα που γεννούν και στο ζήτημα της απονομής της δικαιοσύνης οι νομοτελειακές αντιφάσεις μιας κοινωνίας που δεν επιτρέπουν στο σύνολο του λαού να απολαμβάνει τους καρπούς της προόδου των επιστημών [μεταξύ των οποίων και η νομική επιστήμη]. Aντιφάσεις οι οποίες αναφορικά με τα δικαιώματα της πρόσβασης στο δικαστήριο και της δίκαιης δίκης άγουν στο σημείο το έτος 2013, όπου και ο νομική επιστήμη έχει εξελιχθεί τόσο, η επιλογή της Πολιτείας να είναι είτε μεταξύ της ανοχής της σώρευσης των υποθέσεων κατά τρόπο ώστε η εκδίκασή τους να είναι κατά κανόνα ανεπίκαιρη, είτε της παρέμβασής της στην κατεύθυνση του ουσιώδους περιορισμού της προσβασιμότητας στο δικαστήριο συνδυαστικά με τη μετακύλιση μέρους της δικαιοδοσίας σε όργανα της Διοίκησης ή ακόμη και σε ιδιώτες.

 

                                                Βασίλης Φαϊτάς, Πρωτοδίκης ΔΔ.