• slide3
  • slide2
  • slide
  • slide1

 ΕΝΔΙΚΟΦΑΝΕΙΣ ΠΡΟΣΦΥΓΕΣ: ΕΠΙΣΗΜΑΝΣΕΙΣ-ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ-ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ

Αγγελική Λαϊνιώτη, Εφέτη Δ.Δ. 

Αθήνα,   Μάρτιος  2013.

          Αναφορικά με την επικείμενη θέσπιση ενός νέου θεσμού για την επίλυση των κάθε φύσης διοικητικών διαφορών, που συνίσταται στην ίδρυση μόνιμων επιτροπών επίλυσης διοικητικών αμφισβητήσεων, παρατηρούμε τα εξής:

            Ι. Περιεχόμενο της επιχειρούμενης ρύθμισης: Το βασικό πλαίσιο της ρύθμισης περιλήφθηκε στο άρθρο 68 του σχεδίου νόμου που ακολούθως ψηφίστηκε και έγινε ο ν. 4055/2012 «Δίκαιη δίκη και εύλογη διάρκεια αυτής» (φεκ. 51 Α΄), χωρίς όμως στο νόμο αυτόν να περιληφθεί τελικά και το εν λόγω άρθρο. Το περιεχόμενο του άρθρου αυτού είχε ως εξής: «Άρθρο 68. Επιτροπές Επιλύσεως Διοικητικών Αμφισβητήσεων. 1. Συνιστάται «Σώμα Μελών Επιτροπών Διοικητικών Αμφισβητήσεων», τα μέλη του οποίου στελεχώνουν τις κατά τα κατωτέρω Επιτροπές Επιλύσεως Διοικητικών Αμφισβητήσεων. Τα μέλη του σώματος, το οποίο υπάγεται στον Υπουργό Διοικητικής Μεταρρύθμισης, υπηρετούν σ’ αυτό αποσπώμενα από την υπηρεσία τους για τετραετή θητεία, η οποία μπορεί να ανανεωθεί μία μόνο, συνεχόμενη ή μη, φορά. Οι θέσεις του σώματος καθορίζονται με το προεδρικό διάταγμα της παραγράφου 4 του παρόντος άρθρου. …2. …3. … 4. … 5. Στην έδρα κάθε Αποκεντρωμένης Διοίκησης ιδρύεται «Επιτροπή Επιλύσεως Διοικητικών Αμφισβητήσεων» με σκοπό την εξέταση διοικητικών προσφυγών ενδικοφανούς χαρακτήρα κατά εκτελεστών πράξεων των διοικητικών αρχών, καθώς και την εξέταση αιτημάτων προς αποζημίωση σε βάρος του Ελληνικού Δημοσίου ή νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου. Η Επιτροπή λειτουργεί κατά κλιμάκια, που διαφοροποιούνται σε σχέση με το αντικείμενο της διαφοράς. Αναλόγως του πληθυσμού μιας Αποκεντρωμένης Διοίκησης και του όγκου των υποθέσεων, μπορεί να προβλέπεται η λειτουργία περισσότερων κλιμακίων ανά αντικείμενο. Κλιμάκια των κατά τόπους Επιτροπών μπορεί, επίσης, να λειτουργούν στις έδρες των νομών και σε μεγάλες πόλεις. Κριτήριο για τη λειτουργία κλιμακίου εκτός της έδρας της Αποκεντρωμένης Διοίκησης είναι η γεωγραφική διαμόρφωση της περιοχής και το ειδικότερο αντικείμενο των ενδικοφανών προσφυγών. …6. Κάθε κλιμάκιο αποτελείται από τρία μέλη. Πρόεδρος ορίζεται με απόφαση του Υπουργού Εσωτερικών, συνταξιούχος ανώτερος ή ανώτατος δικαστικός λειτουργός ή εν ενεργεία ή συνταξιούχος Σύμβουλος ή Πάρεδρος του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους. Ως μέλη ορίζονται, με την ίδια απόφαση, ένα μέλος του Σώματος Μελών Επιτροπών Επιλύσεως Διοικητικών Αμφισβητήσεων και ένα μέλος των Επαγγελματικών Επιμελητηρίων ή Συλλόγων που έχουν μορφή νομικού προσώπου δημοσίου δικαίου ή μέλος Ανεξάρτητης Αρχής. Με την ίδια απόφαση ορίζονται πλην των τακτικών και τα αναπληρωματικά μέλη. Η θητεία των μελών κάθε κλιμακίου είναι διετής, δυναμένη να ανανεωθεί. Η συνολική υπηρεσία, πάντως, δεν μπορεί να υπερβεί την οκταετία. Με απόφαση του Υπουργού Εσωτερικών ορίζεται ποιος από τους δικαστικούς λειτουργούς έχει την ευθύνη της εύρυθμης λειτουργίας και του συντονισμού των εργασιών των κλιμακίων που λειτουργούν σε κάθε Αποκεντρωμένη Διοίκηση. Οι κατά τα ανωτέρω Σύλλογοι ή Επιμελητήρια ή Ανεξάρτητες Αρχές υποδεικνύουν, όταν τους ζητηθεί από τον Υπουργό Εσωτερικών, ποια εκ των μελών τους μπορεί να αποτελέσουν μέλη των κατά το παρόν Επιτροπών. Με κοινή απόφαση των Υπουργών Διοικητικής Μεταρρύθμισης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης, Εσωτερικών και Οικονομικών, ορίζεται η αμοιβή των συνταξιούχων μελών των Επιτροπών καθώς και όσων υποδεικνύονται από τους Επαγγελματικούς Συλλόγους ή Επιμελητήρια. Με την επιφύλαξη των οριζομένων στην παρ. 3 του άρθρου 2, τα μέλη των Επιτροπών μπορούν να παυθούν με απόφαση του Υπουργού Εσωτερικών μόνον εάν παραιτηθούν ή αν τελέσουν βαρύ παράπτωμα σχετικό με την εκτέλεση των καθηκόντων τους ή καταδικαστούν για πλημμέλημα ή κακούργημα. 7. Οι συνεδριάσεις των κλιμακίων της Επιτροπής είναι δημόσιες. Το δεύτερο εδάφιο της παρ. 1 του άρθρου 37 του Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας εφαρμόζεται αναλόγως. Η Επιτροπή αποφαίνεται με αιτιολογημένη απόφασή της, υποχρεούται δε να επιλύσει τη διαφορά που άγεται ενώπιόν της, μη δικαιούμενη να αναπέμψει την υπόθεση στη διοίκηση. Καθήκοντα εισηγητή εκτελεί πάντοτε το μέλος του Σώματος Μελών Επιτροπών Επιλύσεως Διοικητικών Αμφισβητήσεων. Κατά την άσκηση των καθηκόντων τους τα μέλη της Επιτροπής απολαύουν πλήρους ανεξαρτησίας. Κανείς δεν μπορεί να διωχθεί πειθαρχικά ή άλλως πως για γνώμη που εξέφρασε κατά την εκδίκαση της ενδικοφανούς προσφυγής. Οι διατάξεις των άρθρων 14 έως 22 του Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας εφαρμόζονται αναλόγως. 8. Οι Επιτροπές ερευνούν ελευθέρως τα πραγματικά και νομικά ζητήματα των υποθέσεων. Μπορούν να καλέσουν οποιονδήποτε για να τους παράσχει πληροφορίες, να ενεργήσουν αυτοψία, να ζητήσουν τη διενέργεια πραγματογνωμοσύνης, να ζητήσουν οποιοδήποτε έγγραφο και να προκαλέσουν γνωματεύσεις από τις αρμόδιες αρχές. Σε περίπτωση ασκήσεως ενδικοφανούς προσφυγής η διοίκηση είναι υποχρεωμένη να αποστείλει το ταχύτερο δυνατόν τις απόψεις της και τον πλήρη φάκελο της υποθέσεως στην αρμόδια Επιτροπή. 9. Μετά την έκδοση της αποφάσεως ο φάκελος επιστρέφει στην αρχή που εξέδωσε την προσβληθείσα με την ενδικοφανή προσφυγή πράξη, η οποία μεριμνά για την κοινοποίησή της σε εκείνον που προσέφυγε, καθώς και για την άμεση εκτέλεση της αποφάσεως της Επιτροπής. Σε περίπτωση ασκήσεως ενδίκου βοηθήματος διάδικος ενώπιον των δικαστηρίων είναι η Αρχή η οποία εξέδωσε την προσβληθείσα με ενδικοφανή προσφυγή πράξη. 10. Με προεδρικό διάταγμα που εκδίδεται με πρόταση του Υπουργού Εσωτερικών και του εκάστοτε αρμοδίου καθ’ ύλην Υπουργού, ορίζεται ότι, όπου στην κείμενη νομοθεσία προβλέπεται άσκηση ενδικοφανούς προσφυγής κατά πράξεων διοικητικών αρχών, αποκλειστικώς αρμόδια για την εκδίκασή της καθίσταται η Επιτροπή Επιλύσεως Διοικητικών Αμφισβητήσεων, καθορίζεται δε η τηρητέα ενώπιόν της διαδικασία, η οποία μπορεί να διαφοροποιείται ανάλογα με το είδος της διαφοράς. Με το παραπάνω διάταγμα καταργούνται οι σχετικές με την ενδικοφανή προσφυγή διατάξεις της οικείας νομοθεσίας. Με το αυτό διάταγμα είναι δυνατόν να καθιερωθεί σύστημα ενδικοφανών προσφυγών και σε περιπτώσεις όπου η κείμενη νομοθεσία δεν τις προβλέπει. Η εκδίκαση της κατά τα ανωτέρω ενδικοφανούς προσφυγής γίνεται από τις Επιτροπές σε πρώτο και τελευταίο βαθμό. Είναι δυνατή η δοκιμαστική, σε επίπεδο Αποκεντρωμένης Διοικήσεως και για ορισμένες κατηγορίες υποθέσεων, λειτουργία των Επιτροπών και των κλιμακίων τους, ώστε σταδιακά η λειτουργία τους να επεκταθεί σε όλη την Επικράτεια. Είναι, επίσης, δυνατόν να προβλεφθεί η λειτουργία των Επιτροπών σε όλες ή σε ορισμένες μόνο Αποκεντρωμένες Διοικήσεις για ορισμένη κατηγορία υποθέσεων. 11. Σε περίπτωση κατά την οποία προβλεφθεί, με το προεδρικό διάταγμα του προηγούμενου άρθρου (προφανώς εννοείται της προηγούμενης παραγράφου), ότι αρμόδια για την εκδίκαση ενδικοφανών προσφυγών που προβλέπονται από συγκεκριμένη νομοθεσία καθίσταται η Επιτροπή, είναι απαράδεκτη ή άσκηση οποιασδήποτε διοικητικής προσφυγής κατά των υποκειμένων σε ενδικοφανή προσφυγή πράξεων. 12. Οι αποφάσεις της Επιτροπής δεν υπόκεινται σε οποιαδήποτε διοικητική προσφυγή ασκούμενη από οποιονδήποτε, είτε αυτός είναι άμεσα ενδιαφερόμενος είτε τρίτος. Οι αποφάσεις της επιτροπής υπόκεινται στα κατά τον νόμο ένδικα βοηθήματα. Οι λόγοι που περιέχονται στο ένδικο βοήθημα που ασκείται κατά των πράξεων της Επιτροπής δεν επιτρέπεται, επί ποινή απαραδέκτου, να είναι διαφορετικοί από τις αιτιάσεις της ενδικοφανούς προσφυγής, εκτός αν αναφέρονται σε αυτοτελείς πλημμέλειες της απόφασης της Επιτροπής. Το επιλαμβανόμενο του ενδίκου βοηθήματος δικαστήριο αποφαίνεται ανεκκλήτως. Σε περίπτωση κατά την οποία η διοίκηση δεν έχει τηρήσει την κατά το εδ. β΄ της παραγράφου 1 του άρθρου 16 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας υποχρέωση ενημερώσεως, το δικαστήριο ενώπιον του οποίου ασκηθεί το προβλεπόμενο εκάστοτε ένδικο βοήθημα έχει την ευχέρεια να αναβάλει την εκδίκαση της υποθέσεως και να την αναπέμψει στην αρμόδια Επιτροπή». 

            II. Ο Σκοπός της ρύθμισης: Ως σκοπός της σχετικής ρύθμισης αναφέρεται η ανάγκη επιτάχυνσης της απονομής της δικαιοσύνης και της θεραπείας της   χρονίζουσας παθογένειας, που οφείλεται στις καθυστερήσεις περί την εκδίκαση των υποθέσεων από τη Διοικητική Δικαιοσύνη. Καταρχάς, πρέπει να γίνει δεκτό ότι πράγματι παρατηρούνται, κατά τα τελευταία έτη, αξιοσημείωτες καθυστερήσεις στην ταχεία επίλυση των διοικητικών διαφορών. Οι καθυστερήσεις αυτές οφείλονται σε πολλές αιτίες, οι οποίες ασφαλώς και πρέπει να αναζητηθούν και να καταπολεμηθούν, αλλά δεν επιτρέπεται σε καμιά περίπτωση να οδηγήσουν στον  υπέρμετρο περιορισμό του δικαιώματος του διοικούμενου για την παροχή δικαστικής προστασίας ή στην υποκατάσταση του δικαιώματος αυτού από το δικαίωμα προσφυγής σε εξωδικαστικά συλλογικά όργανα. Αναφορικά, ειδικότερα, με τις αιτίες που οδηγούν στην καθυστέρηση απονομής της διοικητικής δικαιοσύνης, προκειμένου να προχωρήσουμε στις αναγκαίες αλλά και αποτελεσματικές διαρθρωτικές αλλαγές, πρέπει να παρατηρήσουμε τα εξής:

            α. Είναι αναγκαίο να ελεγχθεί προηγουμένως σε ποιας φύσης υποθέσεις και σε ποια διοικητικά δικαστήρια παρατηρούνται καθυστερήσεις, καθώς και η έκταση ( η σοβαρότητα) των παρατηρούμενων καθυστερήσεων. Και τούτο γιατί σε πολλά διοικητικά δικαστήρια οι καθυστερήσεις αυτές είναι ανύπαρκτες ή πολύ μικρές. Π.χ. στο Διοικητικό Εφετείο Αθηνών πολλές υποθέσεις εκδικάζονται και οι σχετικές αποφάσεις εκδίδονται σε σύντομο χρόνο, αφού το ένδικο βοήθημα ή μέσο κατατίθεται και συζητείται και η απόφαση δημοσιεύεται μέσα στο ίδιο ημερολογιακό έτος. Επίσης, ορισμένες διαφορές (π.χ. από  συμβάσεις δημοσίων έργων, από έκδοση οικοδομικών αδειών) εμφανίζουν μειωμένη εισαγωγή στα διοικητικά εφετεία, με συνέπεια να εκδικάζονται ταχύτατα.  Επομένως, πριν την οποιαδήποτε σχετική ρύθμιση πρέπει να συλλεχθούν στατιστικά στοιχεία από τα δικαστήρια ώστε να προσδιοριστεί επακριβώς η έκταση του προβλήματος. 

         β. Μία άλλη σημαντική παράμετρος που πρέπει να εξεταστεί είναι οι πηγές προέλευσης του προβλήματος. Εδώ θα επιχειρήσουμε την ανάπτυξη μερικών μόνο πτυχών του ζητήματος αυτού.  

           1. Καταρχάς, διαπιστώνουμε ότι σημαντικό ρόλο στο πρόβλημα αυτό διαδραματίζει η  διαδοχική μεταφορά πολλών διαφορών από το Συμβούλιο της Επικρατείας στα διοικητικά δικαστήρια. Δεν ισχυριζόμαστε ότι η μεταφορά αυτή δεν έπρεπε να γίνει, προεχόντως για το λόγο ότι το Δικαστήριο αυτό είχε κατακλυστεί από υπερβολικά μεγάλο αριθμό διαφορών με συνέπεια να εμφανίζονται μεγάλες καθυστερήσεις. Εξάλλου, υπάρχει πλέον άφθονη νομολογία του ανωτάτου αυτού Δικαστηρίου στη διάθεση του διοικητικού δικαστή, ο οποίος, μετά από 50 έτη λειτουργίας των διοικητικών δικαστηρίων, έχει αναπτύξει την εμπειρία και ικανότητα να επιλύσει οποιαδήποτε διαφορά.  Όμως, το γεγονός της μεταφοράς, όπως είναι εύκολα αντιληπτό, επιβαρύνει τα διοικητικά δικαστήρια, επιβάρυνση που γίνεται ακόμη μεγαλύτερη αν προσθέσουμε και τη φυσιολογική αύξηση του αριθμού των σχετικών υποθέσεων όταν αυτές, αφαιρούμενες από το ανώτατο διοικητικό δικαστήριο της χώρας,  διαχυθούν σε περισσότερα διοικητικά δικαστήρια (πρωτοδικεία ή εφετεία). Έτσι, δημιουργείται ένα φαινόμενο αντίστροφο του γνωστού πίθου των Δαναΐδων, αφού είναι ιδιαίτερα δύσκολο (αν όχι αδύνατο) να αδειάσει κανείς μία δεξαμενή όταν διαρκώς αυξάνεται το περιεχόμενό της, όσο εργατικός και έμπειρος κι αν είναι για το έργο αυτό. Κατά μείζονα, μάλιστα, λόγο το επιδιωκόμενο αποτέλεσμα της επιτάχυνσης δεν θα επιτευχθεί με την ανάθεση σε άλλο ή άλλα πρόσωπα του έργου της εκκένωσης της συνεχώς εμπλουτιζόμενης δεξαμενής, εάν, μάλιστα, τα τελευταία αυτά πρόσωπα δεν διαθέτουν προηγούμενη σχετική εμπειρία και τις απαιτούμενες  γνώσεις (όπως το πρώτο), με αποτέλεσμα να αναμένεται, λογικώς, μεγαλύτερη καθυστέρηση παρά επιτάχυνση. Στα παραπάνω πρέπει να προστεθεί η πολυνομία, η τροποποίηση των ουσιαστικών διατάξεων δημοσίου δικαίου καθώς και η ψήφιση αυτών σε άσχετους νόμους. 

           2. Συναφώς, πρέπει να εξεταστεί η ανάγκη τροποποίησης των δικονομικών διατάξεων, προκειμένου να προβλέπεται η δυνατότητα εκδίκασης ορισμένων (ήσσονος βαρύτητας) υποθέσεων από μονομελείς συνθέσεις καθώς και η έκδοση των -ειδικώς και εμπεριστατωμένως αιτιολογημένων- αποφάσεων αμέσως μετά το πέρας της ακροαματικής διαδικασίας ή σε σύντομη προθεσμία μετά απ’ αυτήν. Αυτό, βεβαίως, προϋποθέτει διαφορετικό τρόπο τήρησης των πρακτικών για τη διαδικασία στο ακροατήριο (π.χ. μαγνητοφώνηση κλπ.) και διάφορες άλλες δικονομικές προσαρμογές. Έτσι, μία απόφαση π.χ. επιβολής μικρής χρηματικής κύρωσης, επί της οποίας δεν παρουσιάζονται προβλήματα (π.χ. ερμηνείας της εφαρμοστέας διάταξης) δεν χρειάζεται καν η υποβολή της διαφοράς σε ενδικοφανή διαδικασία, ούτε κατά την εκδίκαση της υπόθεσης να διέλθει από το χρονοβόρο στάδιο της διαδικασίας υποβολής υπομνημάτων και αντίκρουσης του άρθρου 138 του Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας (3 ημέρες αντίστοιχα), αφού θα μπορούσαν οι προθεσμίες αυτές να περιοριστούν αντίστοιχα σε 1 ημέρα, και από την πάροδο των προθεσμιών αυτών να εκκινεί μία σύντομη προθεσμία για την έκδοση της απόφασης, στην οποία οι εφαρμοστέες διατάξεις θα αναφέρονται αριθμητικώς, χωρίς αναγραφή του περιεχομένου τους, και θα παρατίθεται σχετική ερμηνεία μόνον όταν είναι αναγκαία. Κατά μείζονα λόγο δεν απαιτείται η συγγραφή πολυσέλιδων αποφάσεων σε καθαρές περιπτώσεις τυπικού απαραδέκτου (π.χ. έλλειψης νομιμοποίησης) για υποθέσεις που δεν παρίσταται ο πληρεξούσιος δικηγόρος ή ο προσφεύγων, ενάγων κλπ. και στις περιπτώσεις αυτές οι αποφάσεις μπορούν να εκδίδονται στο ακροατήριο και να περιλαμβάνονται στα πρακτικά. 

              3. Ένα άλλο χρονοβόρο πρόβλημα αποτελεί η καθυστέρηση (υπέρμετρη  πολλές φορές) της διοίκησης να αποστείλει στο δικαστήριο ολόκληρο το διοικητικό φάκελο της υπόθεσης ή σημαντικά στοιχεία από το φάκελο αυτόν (π.χ. την προσβαλλόμενη πράξη), χωρίς τα οποία δεν μπορεί να εξεταστεί η υπόθεση κατ’ ουσία. Η καθυστέρηση αυτή υποχρεώνει το δικαστήριο είτε στην αυτεπάγγελτη αναβολή της συζήτησης είτε στην έκδοση αναβλητικής απόφασης,  εάν το πρόβλημα της έλλειψης των σημαντικών στοιχείων διαπιστώνεται μετά τη συζήτηση της υπόθεσης. Το ανησυχητικό είναι ότι το φαινόμενο αυτό εξακολουθεί να παρατηρείται και μετά την αντικατάσταση του άρθρου 129 του Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας από το άρθρο 29 του ν. 3900/2010 (φεκ. 213 Α΄), ενώ, προχωρώντας και σε αυτοκριτική, διαπιστώνουμε ότι τα δικαστήρια παραλείπουν να προχωρήσουν στις προβλεπόμενες κυρώσεις (χρηματική ποινή κλπ.) κατά των αρμοδίων υπαλλήλων. 

           III. Η στόχευση της ρύθμισης: Από το περιεχόμενο της ρύθμισης προκύπτει ότι αυτή αποσκοπεί στην ελάφρυνση των δικαστηρίων από κάποιες διοικητικές διαφορές και στην ανάθεση της επίλυσης των διαφορών αυτών σε πρώτο βαθμό σε επιτροπές, μετά από άσκηση ενδικοφανούς προσφυγής και   με αντίστοιχη κατάργηση ενός βαθμού δικαιοδοσίας των δικαστηρίων (βλ. παραπάνω σελίδα 4, παρ. 12 εδάφιο τέταρτο). Αφορμή γι’ αυτό συνιστά ασφαλώς η καθυστέρηση στην απονομή της δικαιοσύνης, και η συσσώρευση πολλών υποθέσεων στα διοικητικά δικαστήρια. Κατά τη γνώμη μας, όμως, η ρύθμιση αυτή, πέραν του ότι δεν θα λύσει το πρόβλημα για το οποίο υποτίθεται ότι θεσπίζεται, αφού τίποτα δεν διασφαλίζει ότι τα ζητήματα χρονοκαθυστέρησης και συσσώρευσης υποθέσεων θα εκλείψουν με την ανάθεση της επίλυσης σε επιτροπές, συνιστά σημαντική εκ βάθρων μεταβολή στο σύστημα απονομής της διοικητικής δικαιοσύνης, όπως αυτό διαμορφώθηκε από το Σύνταγμα του 1975 και εντεύθεν, η οποία -σε κάθε περίπτωση- χρήζει ενδελεχούς μελέτης και λεπτομερούς ρύθμισης των επιμέρους ζητημάτων, καθώς και αποτελεσματικής συνεργασίας και ανταλλαγής απόψεων με τα όργανα και τους εκπροσώπους της δικαιοσύνης. Και τούτο προκειμένου να αποκλειστεί η εμφάνιση των παρενεργειών που εμφανίστηκαν στο παρελθόν με τη λειτουργία αντίστοιχων επιτροπών. Παρακάτω, θα γίνει προσπάθεια προσέγγισης prima facie κάποιων ζητημάτων και παράθεσης κάποιων  προτάσεων.

            α. Αιτιολογία. Η ειδική και εμπεριστατωμένη αιτιολογία συνιστά απαραίτητο στοιχείο της δικαστικής απόφασης (άρθ. 93 παρ. 3 του Συντάγματος), ενώ, αντίθετα, επί διοικητικής πράξης απαιτείται μεν αιτιολογία, η οποία όμως μπορεί να συμπληρώνεται (ως προς την επάρκεια, σαφήνεια κλπ.)  από τα λοιπά στοιχεία του φακέλου, πλην αντίθετης ρητής εκ του νόμου πρόβλεψης (άρθ. 17 του ν. 2690/1999 – φεκ. 45 Α΄). Η πρόβλεψη αιτιολογίας για τις αποφάσεις των υπό θέσπιση επιτροπών (βλ. παραπάνω σελ. 2 παρ. 7 εδάφιο δεύτερο) σε καμιά περίπτωση δεν διασφαλίζει το αιτιολογημένο των αποφάσεων και υπάρχει ο κίνδυνος να επαναληφθούν τα φαινόμενα που διαπιστώνονται σε μεγάλο αριθμό αποφάσεων των τοπικών διοικητικών επιτροπών (Τ.Δ.Ε.) του ΙΚΑ, οι οποίες, εκδικάζοντας ενστάσεις ασφαλισμένων και εργοδοτών κατ’ άρθ. 120 του Κανονισμού Ασφαλίσεως ΙΚΑ, αποφαίνονται μονολεκτικώς χωρίς παράθεση οποιασδήποτε, έστω και στοιχειώδους, αιτιολογίας, δεχόμενες ή απορρίπτουσες τις ενστάσεις, και αντίστοιχα, όταν διατυπώνεται μειοψηφία ή διαφωνία μέλους της ΤΔΕ (συνήθως του εκπροσώπου των εργοδοτών ή των ασφαλισμένων), η απόφαση δεν περιέχει καμιά απολύτως αιτιολογία αναφορικά με τη μειοψηφία ή διαφωνία. Η αναδρομή στις αποφάσεις διοικητικής επίλυσης των κοινωνικοασφαλιστικών διαφορών από το έτος 1978 και εφεξής καταδεικνύει ότι οι στοιχειωδώς αιτιολογημένες αποφάσεις των Επιτροπών (δεν μπορεί να γίνει λόγος για πλήρη και εμπεριστατωμένη αιτιολογία) είναι ελάχιστες. Και ναι μεν το φαινόμενο αυτό δεν συνιστά άνευ άλλου ένδειξη υποκειμενικότητας ή  μεροληψίας υπέρ της μιας ή της άλλης πλευράς ή  επιπόλαιης άσκησης των σχετικών καθηκόντων των μελών των επιτροπών εκείνων, αλλά δεν θεωρείται άσχετο με την απουσία νομικής κατάρτισης των μελών, την άγνοια της οικείας νομολογίας των δικαστηρίων, καθώς και του πλήρους πραγματικού της υπόθεσης, λαμβανομένων υπόψη και των συνθηκών και της διαδικασίας με την οποία λαμβάνονται οι σχετικές αποφάσεις. Έτσι, τα δικαστήρια αντιμετωπίζουν συχνότατα άλλοτε φαινόμενα κατά περίπτωση «συγχώρεσης» του εκπροθέσμου της άσκησης της ένστασης, χωρίς την παράθεση αιτιολογίας (συνδρομή λόγων ανώτερης βίας κλπ.), ή παράβλεψης εκ λόγων επιεικείας της μη τήρησης των υποχρεώσεων  εργοδοτών ή εργαζομένων, για τις οποίες ορθώς το αρμόδιο όργανο του ΙΚΑ ασκεί ακολούθως προσφυγή ενώπιον των δικαστηρίων, και άλλοτε περιπτώσεις επικύρωσης από την επιτροπή πράξεων του αρμόδιου διευθυντή, που έχουν εκδοθεί χωρίς αιτιολογία ή κατά παράβαση των σχετικών ουσιαστικών διατάξεων. Επομένως, πρέπει να οριστεί ότι οι αποφάσεις των επιτροπών θα περιέχουν στο σώμα τους σαφή, εμπεριστατωμένη και επαρκή αιτιολογία.

          β. Εμπειρία από τη δράση ήδη θεσπισμένων επιτροπών εκδίκασης ενδικοφανών προσφυγών. Περίτρανη απόδειξη της αμφισβητούμενης δράσης και αποτελεσματικότητας των Τ.Δ.Ε.  αποτελεί η περίπτωση της διάταξης της παρ. 4 του άρθρου 33 του ν. 702/1977 (φεκ. 268 Α΄), όπως αντικαταστάθηκε από την παρ. 1 του άρθρου 9 του ν. 733/1977 (φεκ. 309 Α΄),  με την οποία ορίζεται ότι: «Οσάκις υπό της κειμένης περί κοινωνικής ασφαλίσεως νομοθεσίας παρέχεται εις ασφαλιστικό φορέα η ευχέρεια προσβολής πράξεως οργάνου αυτού εκδοθείσης μετ’ άσκησιν υπό ενδιαφερομένου ενδικοφανούς προσφυγής και υποκειμένης του λοιπού, βάσει του παρόντος νόμου, εις προσφυγήν ενώπιον του Διοικητικού Πρωτοδικείου, η ευχέρεια αύτη διατηρείται, δύναται δε ο ασφαλιστικός φορεύς να ασκήσει κατά της πράξεως ταύτης του οργάνου του την κατ’ άρθρον 7 του παρόντος προσφυγήν». Η διάταξη αυτή, σύμφωνα με την οποία ο διευθυντής του ΙΚΑ είχε δικαίωμα άσκησης προσφυγής κατά των αποφάσεων των Τ.Δ.Ε., ίσχυσε από το 1977 έως το έτος 1984, οπότε καταργήθηκε με το εδάφιο γ΄ της παρ. 2 του άρθρου 8 του ν. 1470/1984 (φεκ. 112 Α΄). Ακολούθως, επαναφέρθηκε σε ισχύ με το άρθρο 6 παρ. 8 του ν. 1649/1986 (φεκ. 149 Α΄), ενώ καταργήθηκε εκ νέου από 1/1/2011 με τη διάταξη του άρθρου 18 παρ. 2 του ν. 3900/2010 (φεκ. 213 Α΄).  Όμως, επαναφέρθηκε και πάλι σε ισχύ  με την παρ. 3 της περ. ΙΑ του άρθρου 138 του ν. 4052/2012 (φεκ. 41Α΄)  για τις υποθέσεις εκείνες των οποίων το αντικείμενο είναι μεγαλύτερο των 2.000 ευρώ (σημειωτέο ότι ο ν. 4052/2012 επιγράφεται ως «Νόμος αρμοδιότητας Υπουργείων Υγείας και Κοινωνικής Αλληλεγγύης και Εργασίας και Κοινωνικής Ασφάλισης για εφαρμογή του νόμου ‘Έγκριση των Σχεδίων Συμβάσεων Χρηματοδοτικής Διευκόλυνσης μεταξύ του Ευρωπαϊκού Ταμείου Χρηματοπιστωτικής Σταθερότητας (Ε.Τ.Χ.Σ.), της Ελληνικής Δημοκρατίας και της Τράπεζας της Ελλάδος, του Σχεδίου του Μνημονίου Συνεννόησης μεταξύ της Ελληνικής Δημοκρατίας, της Ευρωπαϊκής Επιτροπής και της Τράπεζας της Ελλάδος και άλλες επείγουσες διατάξεις για τη μείωση του δημοσίου χρέους και τη διάσωση της εθνικής οικονομίας” και άλλες διατάξεις»). Η επαναφορά της παραπάνω ρύθμισης, πέραν του ότι μαρτυρά έλλειψη εμπιστοσύνης του νομοθέτη στην ως προς το ΙΚΑ επίλυση των διαφορών από τις Τ.Δ.Ε., καταδεικνύει την ανάγκη παροχής δικαστικής προστασίας όχι μόνο στο διοικούμενο αλλά και στην αρχή που εξέδωσε την προσβληθείσα με ενδικοφανή προσφυγή πράξη. Επομένως, πρέπει να οριστεί ότι δικαίωμα άσκησης ενδίκου βοηθήματος κατά της απόφασης της επιτροπής (βλ. παραπάνω στη σελ. 4 παρ. 12 εδάφιο 4)  θα έχει όχι μόνο ο διοικούμενος αλλά και η αρχή που εξέδωσε την πράξη (ενδοστρεφής δίκη).

              γ. Σύνθεση των κλιμακίων.  Η πλειοψηφία των μελών των κλιμακίων των επιτροπών (βλ. παραπάνω σελ. 2 παρ. 6) φρονούμε ότι πρέπει να αποτελείται από ανώτατους ή ανώτερους  δικαστικούς λειτουργούς, συνταξιούχους ή εν ενεργεία,  ενόψει του δικαιοδοτικού χαρακτήρα των επιτροπών (άρθ. 89 παρ. 2 του Συντάγματος), οι οποίοι, προκειμένου για διοικητικές διαφορές, πρέπει να προέρχονται από  το Συμβούλιο της Επικρατείας, το Ελεγκτικό Συνέδριο και τα διοικητικά δικαστήρια, δεδομένου ότι διαθέτουν την εμπειρία και τη σχετικές επιστημονικές γνώσεις και είναι εξοικειωμένοι με το δημόσιο δίκαιο. Έτσι, παρέχονται περισσότερες εγγυήσεις ορθής, αντικειμενικής και ανεξάρτητης κρίσης. Επιπλέον, η πολυνομία στο δημόσιο δίκαιο, σε συνδυασμό με τη συνεχή τροποποίηση ή αντικατάσταση των σχετικών διατάξεων και την ανάγκη ερμηνείας αυτών, καθιστά ενδεδειγμένη την ανάθεση της σχετικής αρμοδιότητας σε ανεξάρτητους και κατά τεκμήριο έμπειρους δικαστικούς λειτουργούς, γεγονός που ελαχιστοποιεί ενδεχόμενα λάθη περί την ερμηνεία και εφαρμογή των σχετικών διατάξεων και συνιστά σοβαρή εγγύηση για την ουσιαστική επίλυση των διαφορών, που θα επιτρέψει να μην καταλήγουν όλες οι υποθέσεις στα δικαστήρια.  Άλλως, η πλειοψηφία των μελών πρέπει να αποτελείται από εν ενεργεία ή συνταξιούχους συμβούλους ή παρέδρους του Ν.Σ.Κ., λόγω της νομικής κατάρτισης και επαγγελματικής εμπειρίας που διαθέτουν, που επίσης συνιστά σοβαρή εγγύηση για την οριστική επίλυση των διαφορών στο στάδιο αυτό και την αποσυμφόρηση των δικαστηρίων. Η συμμετοχή μέλους των Ανεξάρτητων Αρχών κρίνεται απολύτως αναγκαία όταν η διαφορά που άγεται προς επίλυση αφορά ζήτημα της αρμοδιότητάς τους. Η συμμετοχή μέλους των επαγγελματικών επιμελητηρίων ή επαγγελματικών συλλόγων, μολονότι βασίζεται στη δημοκρατική αρχή, μπορεί να επιφέρει τις γνωστές παρενέργειες που παρατηρούνται  από τη συμμετοχή εκπροσώπων των εργοδοτών ή των εργαζομένων στις Τοπικές Διοικητικές Επιτροπές του ΙΚΑ. Εξάλλου, η συμμετοχή οργάνου της Διοίκησης (υπάλληλου με κατηγορία ΠΕ ή αποφοίτου της Εθνικής Σχολής Δημόσιας Διοίκησης), μάλλον πρέπει να περιορίζεται στη κατά το προκαταρκτικό στάδιο μελέτη της υπόθεσης και τη σύνταξη σχετικής εισήγησης προς χρήση της επιτροπής, χωρίς  δικαίωμα ψήφου. 

               δ. Ανεπίτρεπτο αναπομπής της υπόθεσης στη Διοίκηση. Η σχετική ρύθμιση (βλ. ανωτέρω σελ. 2 παρ. 7 εδάφιο δεύτερο) παραβλέπει την περίπτωση ακύρωσης της πράξης λόγω αναρμοδιότητας του οργάνου που εξέδωσε την πράξη, οπότε η υπόθεση πρέπει να αναπεμφθεί στη διοίκηση (άρθ. 79 Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας), καθώς και την περίπτωση παράλειψης της τήρησης της διάταξης του άρθρου 6 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας (ν. 2690/1999) περί προηγούμενης ακρόασης του ενδιαφερομένου από τη διοίκηση, οπότε, αν διαπιστωθεί η παράλειψη, πρέπει να αναπεμφθεί η υπόθεση στην αρχή που εξέδωσε την πράξη προκειμένου να τηρηθεί η σχετική διαδικασία. Πρέπει, συνεπώς, να ρυθμιστούν και οι περιπτώσεις αυτές.  

               ε. δημόσιες συνεδριάσεις των κλιμακίων. Η ρύθμιση αυτή (βλ. ανωτέρω σελ. 2 παρ. 7 εδάφιο πρώτο), η οποία προσιδιάζει σε συνεδριάσεις δικαστηρίων, κρίνεται ορθή. Πρέπει, όμως, να προβλεφθεί και η τήρηση πρακτικών, ιδίως στην περίπτωση εξέτασης μαρτύρων κλπ. , προκειμένου να είναι δυνατός ο πληρέστερος έλεγχος της απόφασης των κλιμακίων από τα δικαστήρια. Η ανάγκη τήρησης πρακτικών είναι εμπειρία από τον έλεγχο των αποφάσεων των Τ.Δ.Ε. του ΙΚΑ, στο σώμα των οποίων συνήθως περιέχεται ελλιπής αναφορά ή περίληψη -μόνον- των μαρτυρικών καταθέσεων και όχι πλήρεις οι καταθέσεις.

              στ. αποστολή φακέλου στην επιτροπή. Η μη πρόβλεψη με τη ρύθμιση του δευτέρου εδαφίου  της παρ. 8 συγκεκριμένης προθεσμίας εντός της οποίας η διοίκηση υποχρεούται να αποστείλει το φάκελο στην αρμόδια επιτροπή θα οδηγήσει σε σοβαρές καθυστερήσεις, όπως συμβαίνει με την αποστολή του φακέλου στα δικαστήρια (βλ. παραπάνω Κεφ. ΙΙ παρ. β΄ περίπτ. 3). Πρέπει, συνεπώς, προκειμένου να αποφευχθούν οι χρονοβόρες καθυστερήσεις, να οριστεί συγκεκριμένη προθεσμία για την αποστολή του φακέλου και να προβλεφθούν κυρώσεις για τους υπαλλήλους της υπηρεσίας που αδικαιολογήτως παραλείπουν να διαβιβάσουν το φάκελο στην επιτροπή, οι οποίες και να επιβάλλονται.

            ζ. λόγοι περιλαμβανόμενοι στο ένδικο βοήθημα που ασκείται κατά της απόφασης της επιτροπής. Η ρύθμιση του τρίτου εδαφίου της παραγράφου 12 (βλ. παραπάνω στη σελ. 4) παραβλέπει την περίπτωση των οψιγενών ισχυρισμών που δικαιολογημένα δεν προβλήθηκαν  ενώπιον της επιτροπής  (βλ. άρθ. 96 του Κ.Δ.Δ.). Επομένως, πρέπει να περιληφθεί σχετική ρύθμιση. Εξάλλου, πρέπει να διευκρινιστεί αν η επιτροπή επιτρέπεται να εξετάσει αυτεπαγγέλτως συγκεκριμένες πλημμέλειες ( π.χ. αναρμοδιότητα του οργάνου που εξέδωσε την πράξη, παράβαση ουσιώδους τύπου της διαδικασίας κλπ.). Επίσης, η ρύθμιση του τετάρτου εδαφίου της ίδιας παραγράφου (12) είναι περισσότερο δόκιμο να διατυπωθεί ως εξής: «Το επιλαμβανόμενο του ενδίκου βοηθήματος δικαστήριο αποφαίνεται σε πρώτο και τελευταίο βαθμό», αντί του «αποφαίνεται ανεκκλήτως». 

              η. ενδικοφανής προσφυγή και αγωγή αποζημίωση άρθ. 105-106 Εισ. Ν.Α.Κ. Η σχετική διοικητική διαδικασία φαίνεται να μην προσιδιάζει στις περιπτώσεις άσκησης αγωγών αποζημίωσης κατά του Δημοσίου και των λοιπών ν.π.δ.δ. (ιδίως στις περιπτώσεις εκείνες που η αγωγική αξίωση απορρέει από παράνομη υλική ενέργεια ή παράλειψης υλικής ενέργειας). Στις περιπτώσεις αυτές φαίνεται περισσότερο πειστικό το στάδιο διοικητικής επίλυσης της διαφοράς με συμβιβασμό. 

           θ. διαφορές περί την προστασία του περιβάλλοντος, τη χωροταξία και την προστασία των δασών. Η φύση και η σοβαρότητα των διαφορών αυτών, οι οποίες μέχρι πρότινος εκδικάζονταν από το Συμβούλιο της Επικρατείας, επιβάλλει την επίλυσή τους αποκλειστικά από τα δικαστήρια, ενόψει και του ότι μπορεί να ανακύψουν ζητήματα συνταγματικότητας των εφαρμοστέων διατάξεων. Απ’ αυτό συμπεραίνουμε ότι η παραπομπή των σχετικών διαφορών σε διοικητικές επιτροπές θα οδηγήσει με βεβαιότητα σε μεγαλύτερες καθυστερήσεις. 

Συνοψίζοντας παρατηρούμε: 

           1. Πριν από τη θέσπιση της όποιας σχετικής ρύθμισης πρέπει να εξεταστεί η αποτελεσματικότητα της έως σήμερα λειτουργίας παρόμοιων επιτροπών κατά την επίλυση διοικητικών αμφισβητήσεων και η ταχύτητα στην επίλυση των σχετικών διαφορών. Ειδικότερα, εκτός από τις Τ.Δ.Ε. του ΙΚΑ, του ΤΕΒΕ κλπ. , θα πρέπει να ερευνηθεί και η αποτελεσματικότητα του έργου παρόμοιων επιτροπών, όπως π.χ. των επιτροπών επίλυσης φορολογικών διαφορών του άρθ. 36 του ν. 3943/2011 (φεκ. 66 Α΄) και του άρθρου 4 του ν. 4051/2012 (φεκ. 40 Α΄), καθώς και των επιτροπών του π.δ. 267/1998 (φεκ. 195 Α΄), που εκδικάζουν ενστάσεις κατά πράξεων χαρακτηρισμού αυθαιρέτων, προκειμένου να διαπιστωθεί αν η καθιέρωση της σχετικής ενδικοφανούς διαδικασίας -κυρίως όταν αυτή κρίνεται υποχρεωτική για το παραδεκτό της προσφυγής ενώπιον των δικαστηρίων- άγει σε επιτάχυνση της απονομής της δικαιοσύνης ή αντίθετα αποτελεί επιβραδυντικό παράγοντα. Δηλαδή θα πρέπει να ερευνηθεί αν πράγματι οι επιτροπές αυτές συνεισφέρουν στην επίλυση των ζητημάτων που τίθενται ενώπιόν τους ή αν αποτελούν απλώς μια τυπική  διαδικασία και -τελικώς- όλες αυτές οι διαφορές καταλήγουν για επίλυση στα δικαστήρια. Και τούτο γιατί αν οι επιτροπές αυτές δεν επιλύουν νομικά και ουσιαστικά ζητήματα και η λειτουργία τους «εκφυλίζεται» σε μία καθαρά τυπική προδικασία, δεν αποτελούν ανάχωμα στη συσσώρευση των υποθέσεων στα δικαστήρια και δεν επιτυγχάνεται ο σκοπός της προτεινόμενης ρύθμισης, δηλαδή ο έλεγχος των προσβαλλομένων διοικητικών πράξεων από τις Επιτροπές, πριν την άσκηση οποιουδήποτε ενδίκου βοηθήματος ενώπιον των δικαστηρίων, ώστε να λειτουργήσουν ως φίλτρο πριν την άσκηση του δικαστικού ελέγχου (βλ. αιτιολογική έκθεση ν. 4055/2012).

        2. Η λειτουργία των επιτροπών αυτών θα επιβαρύνει οικονομικά το Δημόσιο και μάλιστα σε μία περίοδο πρωτοφανούς οικονομικής κρίσης της χώρας. Και τούτο γιατί θα απαιτηθούν αμοιβές για τα μέλη των επιτροπών, ενώ θα πρέπει να συνυπολογιστούν και τα λοιπά λειτουργικά έξοδα, που απαιτεί η ίδρυση ενός νέου θεσμού (κτίρια, υπάλληλοι κλπ.). Αντί για την θέσπιση των επιτροπών αυτών, με αμφίβολα αποτελέσματα τουλάχιστον ως προς την επιτάχυνση, προτείνεται να καθιερωθεί (για ορισμένες έστω διαφορές) υποχρεωτικό στάδιο συμβιβαστικής επίλυσης από το φυσικό δικαστή της υπόθεσης. Κατά το στάδιο αυτό, που θα προηγείται της συζήτησης της υπόθεσης στο ακροατήριο κατά μερικές ημέρες ή εβδομάδες, θα επιλαμβάνεται του συμβιβασμού τριμελές συμβούλιο, αποτελούμενο από δικαστές του ίδιου βαθμού αλλά διαφορετικούς από εκείνους που θα εκδικάσουν την υπόθεση. Η συζήτηση θα διεξάγεται προφορικώς με παράλληλη τήρηση πρακτικών και η απόφαση θα εκδίδεται αυθημερόν και θα περιλαμβάνει τα σημεία εκείνα επί των οποίων επιτεύχθηκε η επίλυση της διαφοράς. Σε περίπτωση μερικής επίλυσης της διαφοράς κατά το στάδιο αυτό, η υπόθεση θα εισάγεται στο δικαστήριο μόνο κατά το μέρος που δεν επιτεύχθηκε ο συμβιβασμός. Με την προτεινόμενη ρύθμιση θα αποφευχθεί η επιπλέον οικονομική επιβάρυνση του Δημοσίου. 

             3. Για την ικανοποίηση του επιδιωκόμενου σκοπού θα πρέπει να αποκλειστούν -με τη θέσπιση συγκεκριμένων ρυθμίσεων- οι παθογένειες, που διαπιστώθηκαν στο παρελθόν από τη λειτουργία παρόμοιων  επιτροπών (βλ. παραπάνω Κεφ. ΙΙΙ παρ. α΄ και β΄), προκειμένου να διασφαλιστεί ότι η θέσπιση των ενδικοφανών προσφυγών θα οδηγήσει πράγματι σε αποσυμφόρηση των δικαστηρίων και παράλληλα θα εξυπηρετήσει το δημόσιο συμφέρον. 

            4. Με τις σχετικές διατάξεις θα πρέπει να παρέχονται οι αναγκαίες εγγυήσεις δίκαιης, αντικειμενικής και αμερόληπτης κρίσης, προκειμένου να είναι συμβατή με το νομικό πολιτισμό και το δικαιικό σύστημα της χώρας η ανάθεση της επίλυσης των κάθε είδους διοικητικών διαφορών σε συλλογικά όργανα δικαιοδοτικού χαρακτήρα αντί για κατ’ επάγγελμα δικαστές, οι οποίοι καλύπτονται από τις συνταγματικές εγγυήσεις λειτουργικής και προσωπικής ανεξαρτησίας. Τούτο μάλιστα, κατά μείζονα λόγο, όταν η θέσπιση των συλλογικών αυτών οργάνων συνοδεύεται από παράλληλη κατάργηση ενός βαθμού δικαιοδοσίας των δικαστηρίων, και λαμβανομένης υπόψη και της χρόνιας παθογένειας της διοικητικής δράσης στη χώρα. Είναι προφανές ότι αυτό υπαγορεύεται από την ανάγκη να εμπεδωθεί η εμπιστοσύνη των πολιτών τόσο στον τρόπο λειτουργίας όσο και στην επί της ουσίας κρίση των σχετικών οργάνων και να μην εγείρονται υπόνοιες για εξαρτήσεις, υπηρεσιακές ή άλλες, ή για προθέσεις  περιορισμού του δικαστικού ελέγχου της διοικητικής δράσης, ο οποίος ασκήθηκε έως σήμερα από το Συμβούλιο της Επικρατείας και τα διοικητικά δικαστήρια κατά τρόπο -ας μας επιτραπεί η έκφραση- υποδειγματικό. Επομένως, η βεβιασμένη και χωρίς  προηγούμενη ενδελεχή και εξαντλητική μελέτη (και κυρίως χωρίς προηγούμενη αναδιάρθρωση και αναβάθμιση της λειτουργίας της δημόσιας διοίκησης) ενσωμάτωση στο ελληνικό δίκαιο παρόμοιων θεσμών που ισχύουν σε άλλα πιο οργανωμένα ευρωπαϊκά κράτη, τα οποία διαθέτουν εξαιρετική διοίκηση, ίσως δεν είναι  ενδεδειγμένη και αναγκαία την παρούσα στιγμή.  Και όλα αυτά υπό το πρίσμα του βασικού δόγματος  ότι στις δημοκρατικές κοινωνίες οι τρεις λειτουργίες του Κράτους είναι διακριτές, συνεργάζονται μεταξύ τους αρμονικά και ασκούνται με μοναδικό γνώμονα την εξυπηρέτηση του γενικού συμφέροντος.